《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面
就业是民生之本、财富之源(产经观察·聚焦就业优先(上))
今年《政府工作报告》中，关于就业的新提法很多：“稳增长首要是为保就业”“实施就业优先政策”……就业被摆到更加突出的位置。
就业是民生之本、财富之源，涉及千家万户。为何将就业优先政策置于宏观政策层面？今年就业政策将会怎样“出招”？记者走访了相关部门和专家学者。
就业优先政策怎么看？
就业是经济发展的优先目标，就业政策也是宏观调控的手段
去年底召开的中央经济工作会议又一次将稳就业列为“六稳”之首。今年的《政府工作报告》又做出具体部署，强调实施就业优先政策。就业优先屡被提及，释放了哪些信号？
在国务院研究室主任黄守宏看来，今年第一次把就业优先政策置于宏观政策层面，就是要把就业的问题置于经济社会发展全局的高度来审视和推动。
“也就是说，就业已被视为经济发展的优先目标。”中国社会科学院副院长蔡昉说。
北京师范大学劳动力市场研究中心主任赖德胜也表示，今后，我国在制定和调整宏观政策时，就业指标的重要性、优先性将愈加凸显。“以前，我国的就业问题主要是总量问题，增长稳岗位就多，因此盯紧GDP增速指标，就业形势就好；但是随着中国经济转向高质量发展，化解过剩产能、处置‘僵尸企业’、‘机器换人’等结构调整对低技能就业产生了挤出效应，结构性就业矛盾凸显，同样的增速未必还能实现同样充分的就业，因此宏观调控中，就业指标重要性明显提升。”
“特别值得强调的是，将就业优先政策置于宏观政策层面，还意味着就业不仅仅是优先目标，就业政策也是宏观调控的手段，实现了目标与手段的统一。” 蔡昉说。
对此，不少人有疑问：就业政策也能像财政政策、货币政策那样促进经济增长、熨平经济周期吗？
“在高质量发展阶段，劳动力能否得到合理配置已成为影响经济增长的重要因素。”赖德胜分析，影响经济增长的因素分为两大类：生产要素投入量和生产要素的生产率。其中，生产要素投入量包括劳动、资本和土地等自然资源的投入量。受环境承受能力限制、劳动年龄人口总量下降等因素影响，我国生产要素投入已达顶峰，要想保持持续较快增长，得靠提高生产要素的效率。
要提高全要素生产率，人力资本至关重要。“只有通过有力的就业政策让劳动力实现合理配置，才能充分发挥人力资本的作用，从而促进我国经济的长期增长。”赖德胜说。
从熨平经济周期的角度看，就业政策也能发挥功效。“作为宏观经济的核心指标之一，政府可以通过就业政策对失业率进行干预，进而实现对宏观经济的调整。”蔡昉说。
那么，作为宏观调控手段之一，就业政策有哪些抓手？
“相较于财政政策、货币政策，许多人不了解就业政策工具有什么，这与我国早期实施的就业政策有关。”赖德胜说，早期的就业政策聚焦事后兜底，如为失业人员提供最低生活保障等。
作为宏观调控的手段之一，就业政策更多指的是积极的就业政策。“积极的就业政策有许多工具，比如说，通过政府购买、鼓励创业的方式创造就业岗位，通过保险返还等政策维护就业岗位，通过培训提高职工技能，帮助其匹配就业岗位等等。”赖德胜说。
“这也是为什么我们将以往所提的就业优先战略改为就业优先政策。”中国劳动和社会保障科学研究院副院长莫荣说，战略与政策是不一样的，战略往往是大方向，政策则一定要有具体举措。
实现今年目标难不难？
按照6%—6.5%的GDP预期增速测算，1100万人以上城镇新增就业可以实现
今年就业的目标是城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内。
“1100万人以上”是对就业压力的回应。
“834万高校毕业生、500万左右的中职毕业生，再加上辍学的城镇初高中学生、退役军人，这些人都需要在城镇找工作，今年需要在城镇就业的新增劳动力仍然维持在1500万人以上。”赖德胜说。
“1100万人以上”是对充分就业的追求。
有人说，1500万人以上的新增劳动力意味着1500万个以上的岗位需求，为何只制定了“1100万人以上”的就业目标呢？
这涉及充分就业的概念。“经济学研究发现，因为存在信息不对称等问题，总会存在由于供求不匹配而造成的摩擦性失业和结构性失业，无法做到让一切有劳动能力的劳动者全部就业。”莫荣说，因此，充分就业与一定的失业率往往是并存的。
“根据学界的研究，我国实现充分就业的指标为调查失业率控制在5%以内。”蔡昉说，今年将城镇调查失业率目标放宽至5.5%左右，就业目标定为1100万人以上，既充分考虑了充分就业目标，也顾及宏观经济所面临的下行压力。
在采访中，几乎所有经济学家都认为，今年中国经济有能力实现1100万人以上的就业目标。
先看经济增长。我国经济对就业的拉动作用显著提升。随着产业结构的优化、服务业的发展，GDP每增长1个百分点能增加的就业从过去的80万人、90万人，逐步提升到现在的200万人。
“国际上有些组织曾提出疑问，经济增速下滑，就业一定下滑，这是世界经验，怎么中国是例外？”莫荣说，那是因为，中国经济增量依然巨大。当我国经济总量在40万亿元时，经济增速为10%，每年新增的GDP是4万亿元，现在我国经济总量已达90万亿元，即使是6%的增速，其绝对增加值也有5.5万亿元，基数大了，即便增速有所放缓，增量依旧能支撑就业增长。
黄守宏也表示，按照6%—6.5%的预期增速目标测算，城镇新增就业1100万人以上的目标是可以实现的。
再说就业潜力。近年来，我国各类市场主体蓬勃发展，新产业、新业态不断涌现。尤其是商事制度改革全面实施五年来，注册资本登记制度改革、“多证合一”“证照分离”等一系列举措显著改善了营商环境，极大鼓励了创新创业创造。目前全国实有市场主体1.06亿户，其中新设立市场主体占比达到总量的73%。日均新设市场主体5.8万户，日均新设企业1.8万户。“创业带动就业具有倍增效应，新主体、新产业、新业态的蓬勃发展为就业增加打下了坚实基础。”莫荣说。
最后看政策环境。人力资源和社会保障部部长张纪南说，实施就业优先政策意味着今年各项政策将优先支持就业，产业政策、财税政策、货币政策、教育政策等将综合发力。
“尤其是加入就业政策后的宏观政策，可通过加大政策间的协调配合力度，为稳就业创造良好的环境。”蔡昉说，当失业率高于自然失业率出现周期性失业时，单靠就业政策已难以对失业率进行调整，那么财政政策与货币政策可配合发力，合力调控。
落实就业优先该咋办？
突出重点群体精准施策，加大减负、培训、保障力度
“就业需要全社会各方面的共同努力。作为人社部门来讲，更是责无旁贷。我们将主要围绕‘一个突出、三个加大’下功夫。”张纪南说。
“一个突出”，就是突出重点群体，精准施策。
“在做好面上就业工作的同时，突出重点群体，重点做好大学毕业生、农民工、退役军人和就业困难人员等群体就业创业工作，针对他们各自不同的特点，精准施策、精准发力。”张纪南说。
春节假期一过，火车上的招聘会、火车站的招聘会、村里的招聘会，从一线城市到小县城，各式各样的招聘会频频亮相，为农民工送岗位、送政策、送服务，帮助农民工群体就业创业。
这不，广东省人社厅工作人员卢健秋、郭晓明刚刚从四川广安赶回广州，拉来了1800人的返岗专列。“春节期间就开始忙活，一边联络农民工，一边联络就业服务机构。我们带着就业服务机构到广安接人，火车上招聘，下车即上岗。”卢健秋说。
“接下来，还有400多场招聘会等着我们呢，有针对农民工的，也有针对高校毕业生的。”郭晓明说。
“三个加大”，就是加大减负、培训、保障的力度。
企业有活力，就业有保障。“今年，我们要在‘降、返、补’这三个字上做文章。”张纪南说，“降”就是降低社保费率；“返”就是对不裁员、少裁员的参保企业，加大失业保险费返还的力度和幅度；“补”就是对于吸纳就业困难人员的企业给予社保补贴和贷款贴息等。
技能在手，岗位不愁。在黄守宏看来，就业优先政策含义非常丰富，不仅要聚焦缓解当前就业压力，也要未雨绸缪，为将来打算，加快培养能够满足我国经济转型发展需要的高技能人才。
为此，《政府工作报告》提出了两项提高劳动者素质的重大政策，一是高等职业院校扩招100万人。现在中国高职在校学生1300多万人，每年招生400万人左右，今年要在这个基础上再扩招100万人，并有相关的政策作为保障。二是从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。“这么做，既缓解当前的就业压力，同时也提升劳动者的素质，从而推动中国经济高质量发展。”黄守宏说。
保障权益，兜牢底线。“就业政策还有一项重要手段就是就业帮扶，为失业人员提供托底安置服务。”赖德胜说。
张纪南介绍，对于失业人员，将完善实名制服务和管理，及时兑现失业保险等社会保障待遇；对于零就业家庭，将加大援助和帮扶力度，确保及时动态清零。
此外，黄守宏表示，稳增长首要是为保就业，这就要求在支持各产业企业发展的同时，要大力支持那些就业容量大的小微企业和部分劳动密集型产业发展。
李心萍 丁怡婷
