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以制度创新、服务转变构建便捷高效政务环境

发布时间:2021年01月14日07:11 来源: 湖北日报

湖北日报全媒记者 艾丹

访谈嘉宾

陈世香

武汉大学政治与公共管理学院行政管理系主任,武汉大学地方政府公共服务创新研究中心主任、教授

阅读提要

■所谓营商环境的优化,本质上就是政府与市场主体间关系的完善与重构,也就是各种相关制度环境的优化与重构,其目的在于降低市场主体的制度性交易成本,激发市场主体的活力与积极性。

■政务环境是否便捷高效,营商环境是否优化,关键在于市场主体和群众是否满意。

■“高效办成一件事”,其实质就是要以高频性行政审批事项为重点,综合运用简政放权、流程再造、集中办理、承诺审批、标准化与数字化等多种制度创新方法和技术手段,建立“办成一件事”全链条全流程联合审批服务规则,用最短的时间、最快的速度把服务企业和群众的事情办好。

优化营商环境旨在降低市场主体的制度性交易成本

记者:前段时间召开的全省优化营商环境大会提出要以优化制度供给持续推进营商环境革命。怎么理解优化制度供给的所指?

陈世香:要理解优化制度供给的所指,就要准确把握营商环境的概念内涵。目前对于“营商环境”概念并没有准确统一的界定。可以按照涵盖范围把有关这个概念的定义解读归纳为两种类型。

广义的解读是将营商环境总结为企业生产经营活动中各种因素总和,包括政务环境、法治环境、市场环境、财税金融政策环境、开放环境、基础设施、生产要素资源等等。既包括硬件环境,如一个地区的自然资源禀赋和基础设施建设发展水平,也包括软环境,像经济体系、政策、社会传统、文化风俗等。由于这些因素主要涉及到市场主体生产经营行为所需要遵循的各种约束性规范,往往被称为制度环境。

狭义的营商环境概念通常就是指市场主体生产经营活动过程中所面临的软环境。值得注意的是,对各国政府实践有着重要影响的世界银行《营商环境报告》所持的营商环境概念内涵就更为狭窄。其营商环境指标主要涵盖“企业在开设、经营、贸易活动、纳税、破产及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件”。相应地,所谓营商环境,实质上就是各种市场主体在其全生命周期内,所必须遵循的各种制度以及由于遵循这些制度所产生的各种制度性交易成本的集合。换言之,世界银行《营商环境报告》的有关营商环境定义关注的是企业在生命周期内适用的规制环境。

由此可以说,营商环境从制度层面建构了政府与市场主体之间的权责义务关系,直接决定着市场主体可能承担的制度性交易成本。一个国家或地区营商环境的优劣,关系到所在市场经济体系的完善,影响着经济主体的发展活力,决定着经济增长的内生动力。从另一方面来讲,所谓营商环境的优化,本质上就是政府与市场主体间关系的完善与重构,也就是各种相关制度环境的优化与重构,其目的在于降低市场主体的制度性交易成本,激发市场主体的活力与积极性,提高市场经济主体的竞争力。当前,我省经济社会发展仍然面临艰巨繁重的任务。优化营商环境,极为重要的是根据市场环境的发展需要,把优化营商环境作为“十四五”开局起步的重要突破口,以优化制度供给持续推进营商环境革命。

关键在于市场主体和群众是否满意

记者:什么样的政务环境称得上是高效便捷的政务环境?

陈世香:便捷高效的政务环境本质上是要能够提高市场主体办事的便利程度。因此,便捷高效的政务环境应该具备以下几个基本特征。其一是合法化,凡是政务行为都有法律或政策依据,“有法可依必须为,无法可依不可为”;其二是公开化,政务办理过程相关规定及其结果相关信息,应该具有合适的公开渠道和方式;其三是平等化,政务服务行为对所有管理和服务对象一律平等;其四是精简化,办事流程要科学高效;其五是标准化,政务流程制定并遵循相应领域的管理与技术标准;其六是可预期,相关制度规定应该保持一定的连续性与稳定性;最后是要有服务意识,相关办事机关及其工作人员应能够设身处地站在企业和群众的立场,急企业和群众之所急,想企业和群众之所想,做企业和群众切实需要却力所不及的事情。

建立便捷高效的政务环境,需要牢固树立“店小二”意识,建立服务型政府。相应地,政务环境是否便捷高效,营商环境是否优化,关键在于市场主体和群众是否满意。为此,要以企业评价为第一评价,以市场主体感受为第一感受,宁可政府自己麻烦,也要让市场主体和群众方便。

实现从管理者向服务者角色转变

记者:以企业评价为第一评价,以市场主体感受为第一感受,怎么让这些思想认识真正变成发展现实?

陈世香:作为供给方的政府在优化营商环境上,要认清自身的角色定位,实现从管理者向服务者角色转变,要坚持市场主体需求导向。具体来说,政府要能够对市场主体在经营过程中所面临的堵点、痛点、难点问题进行有效地把握,并致力于帮助市场主体打通堵点,消除痛点,克服难点,为它们合法、合规、合理经营创造良好的外部环境。

营商环境的优化是一个系统工程,需要各地各级政府及其职能部门的共同参与,都做营商环境的建设者。要将营商环境优化纳入领导干部工作考核指标体系和政府绩效考核指标体系,引导各地各部门各负其责、形成合力,把服务放在离市场最近、对企业最为便捷的地方,确保优化营商环境的各项部署和措施能够落地见效。

要切实抓住干部队伍这个决定性因素,综合运用培训、考察、考核和提拔任用等各种激励手段,促成干部队伍解放思想、更新观念,提升服务意识与能力,构建“亲清”政商关系,大力整治不作为、乱作为、慢作为等问题。最后,要建立健全和开展常态化营商环境评价工作机制,对各地区各部门营商环境优化建设成效进行考评,并把考评结果纳入组织管理流程。

确保办一件事“一次进件、一路畅通、一次办结”

记者:高效办成一件事,推进跨部门、跨层级、跨地区的业务流程再造与系统重构,这是此次会议着重强调的内容之一。您觉得,怎样才能做到“高效办成一件事”?

陈世香:高效办成一件事,推进跨部门、跨层级、跨地区的业务流程再造与系统重构,是转变政府角色,建立健全服务型政府的核心改革内容之一。这也是国家层面推行行政审批制度改革和“放管服”改革的中心任务。所谓“高效办成一件事”,其实质就是要以高频性行政审批事项为重点,综合运用简政放权、流程再造、集中办理、承诺审批、标准化与数字化等多种制度创新方法和技术手段,建立“办成一件事”全链条全流程联合审批服务规则,降低准入门槛,推动企业群众办理的高频事项实现“场景式”审批,确保办一件事“一次进件、一路畅通、一次办结”,乃至于实现“一网通办、一窗通办、一事联办、跨省通办”,用最短的时间、最快的速度把服务企业和群众的事情办好。其主要特色在于,将分散在多个部门或者同一部门不同内设机构的同一个事项的多个审批事项集中于“一站、一门、一窗、一网”来实现一次性办理。典型的如企业登记方面,从“三证合一”到“五证合一”“七证合一”,最后到“多证合一,一照一码”,不断简化企业登记的程序,压缩企业注册开办的时间。

具体地讲,为了实现高效地办成一件事,需把握以下几点。

一是简政放权。精简审批事项,赋权与下级办事机构或者取消审批要求,可以从根本上提高审批效率;二是流程再造。对于必须保留的法定审批事项,采取审批权力整合、审批流程简化、部门间信息共享互认等创新方式,持续优化审批服务。比如前述企业登记审批流程就经历了一个不断再造过程,大幅度精简了审批环节,提升了审批速度;三是集中办理。这是行政审批制度改革以及后续的“放管服”改革的重点内容。尽管经历了不同的发展阶段,其总体目的就是建立起综合性政务服务平台载体,主要是政府服务中心或者是行政审批中心。这是实现高效办成一件事的主要组织机构创新方式。四是推动政务服务线上线下融合发展。逐步打造和提升“互联网+政务服务”技术平台,经由统一线上线下办事流程,形成线上线下标准统一、功能互补、相辅相成的政务服务新融合,全面推进“一网通办”,把一体化在线政务服务平台真正建设成为区域乃至于全国统一的办事系统。此外,还需要进行一些运行机制方面的制度创新,比如建立实施系统的政务服务标准体系、实行证明事项告知承诺制等等。

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