为乡村振兴插上“数字翅膀”
——来自数字乡村建设情况的调查与思考
作者：华中师范大学中国农村研究院课题组 执笔人：黄振华、张海超、肖文康
编者按
数字乡村建设是乡村振兴的战略方向，也是推进数字中国建设的重要内容。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快推进数字乡村建设”，《“十四五”国家信息化规划》将“数字乡村发展行动”列为十大优先行动之一，并做出明确部署。2023年中央一号文件提出，要深入实施数字乡村发展行动，推动数字化应用场景研发推广。当前中国数字乡村建设整体进展如何，难点何在，怎样突破？华中师范大学中国农村研究院“百村观察”课题组，对全国21省份121村1815户农民进行了问卷调查和深度访谈，分析了当前数字乡村建设的整体状况和面临的突出难题，并对如何有效推动数字乡村建设提出对策建议。
湖北省宜昌市秭归县茅坪镇陈家坝村，76岁的村民鲁有朋打开IP电视上本村的云平台，在便民服务菜单中下单送煤气上门服务，很快便解决了家里的煤气更换问题。
由于采用手机端远程控制施肥、打药、用水，四川省广元市苍溪县陵江镇笋子沟村村民何辉祥在果园管理上的劳动量大为减轻，也让家里的果园管理更为有效，5亩多的果园收入较去年实现了近七千元的增长。
生产生活更便利，产业发展更智慧，乡村治理更科学……调研发现，数字化正在潜移默化地改变着乡村的治理模式和农民的生产生活方式。
1.进展 数字乡村建设带来哪些改变
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确要求：“加快农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐，开发适应‘三农’特点的信息技术、产品、应用和服务，推动远程医疗、远程教育等应用普及，弥合城乡数字鸿沟。”调研发现，经过短短几年的发展，我国数字乡村建设整体上进展迅速、成果喜人。
数字基础设施越来越完善。基础设施的数字化、网络化是数字乡村的发展前提，宽带入村入户是其基本特征。据统计，截至2021年年底，全国51.2万个行政村全面实现了“村村通宽带”，全国统一的医保信息平台系统建成，全国中小学（含教学点）互联网接入率达100%。网络不仅“入村”，也在“入户”。调查中发现，71.90%的村庄宽带入户率在80%及以上，网络宽带的农户普及率已达到较高水准。
江西省赣州市南康区龙回镇茶叶坳村村民肖林说：“宽带不算贵，现在家里要是没宽带，孩子们都不愿意回来。虽然我们不怎么用网，但为了孩子们方便，就装了宽带。”调查发现，农民安装宽带主要是为了方便使用智能手机和看网络电视。即使在一些留守家庭，为方便外出年轻人回家有网可用，家里老人也会支持安装宽带。
在网络信号强度方面，59.50%的受访者反映“网络信号很好，和城里没区别”，26.45%的表示“还行，不影响日常上网”。虽然农村信息基础设施不如城市完善，但农村常住人口密度远小于城市，对信息基础设施的要求相对不高，民众的满意度较高。
数字平台种类越来越丰富。数字平台是数字乡村建设的主要载体，其建设状况直接影响着数字乡村建设的成效。调查中发现，越来越多的地方都在积极开发各类便利服务的数字平台，并持续推动数字平台在乡村落地。
目前，全国所有省级单位都开发有统一的政务平台及相应的手机App便民终端，这些平台和终端在乡村中的应用十分普遍。如重庆市的“渝快办”、广东省的“粤省事”、海南省的“码上办事”等，都是各地村民平时常用的App。从使用情况来看，各地的政务App都有着较高的注册率。以“鄂汇办”为例，截至2022年年底，“鄂汇办”注册用户已超过4828万人，占比达到湖北省总人口的80%。
调查还发现，不仅省级层面，各个地市级政府、县级政府乃至乡镇政府也在开发各类数字平台并向农村地区推广。例如，湖北省黄冈市麻城市龟山镇结合党员干部“下基层、察民情、解民忧、暖民心”实践活动，开发了“智慧龟山”App，农民可以通过手机客户端提交诉求和问题，镇级数据中心获取信息后采取平台“派单”、部门“接单”、党员“跑单”的方式回应群众需求。诉求处理过程中，群众还可在线对部门服务进行监督和评价，提升群众办事的满意度。
数字办事效率越来越便捷。数字平台的功用主要在于提高民众办事的便捷度，这就要求数字平台在设计上力求科学化和人性化。调查显示，85.12%的受访村干部对数字化办事予以了较高评价，认为“数字化办事更加便捷”。湖南省常德市鼎城区草坪镇先锋村村主任刘书平告诉课题组：“政府开发的数字化办事平台很方便，要交哪些材料、操作步骤是什么全部一清二楚，只要看得懂提示就会操作。因为有了App，我们能一次性处理村民的诉求，工作也更高效了。”
数字平台的便捷性不仅得到了村干部肯定，也获得了村民的认可。调查发现，67.55%的受访农民表示“数字化办事更加便捷”。在安徽省淮北市烈山区烈山镇土型村，农民在家用智能手机打开微信，进入“安徽税务”小程序，找到“社保缴费”功能，在家就可以缴纳农村养老保险和医疗保险费用。“只要你会用，线上办事要比线下快得多。”土型村村民单丽英说。
2.局限 数字乡村建设存在哪些短板
“我们村办事只能去村委会，手机上操作不了。”“我们村可以线上办事，但很多人不会操作，还不如直接去找村干部办来得快。”“线上能办的事情太少，很多事儿还得要线下办。”……调研发现，数字乡村建设取得积极进展的同时，仍存在不少短板。
村务电子化办理普及率不高。推进村务电子化是数字乡村建设的重要路径。调查显示，只有47.93%的村庄“实现了村庄事务的电子化办理”，即实现村务办理电子化的村庄不足一半。有的村庄虽然建立了村务电子化平台，但还处于初步推广阶段，距离常态化运作还有不小差距。
从不同区域看，在山东、江苏、浙江、福建、广东等东部地区，村务办理电子化普及率最高，达到59.81%；湖北、湖南、山西、河南、江西等中部地区明显低于东部地区，普及率为48.0%；至于重庆、四川、陕西、云南、贵州等西部地区则更低，普及率只有42.81%。综合来看，村务办理的电子化水平从东到西呈现明显的梯度下降趋势。整体上，东部地区的经济更为发达，能够投入更多资金开展数字乡村建设，相对而言，西部地区的经济基础更为薄弱，也较难承担相应的建设成本。但不论是哪个区域，当前村务办理电子化的普及率均在六成以下，显示未来仍有较大的改进空间。
数字平台使用频率总体较低。数字平台要真正惠及普通村民，必须首先为村民所广泛使用。调查显示，在已开展村庄事务电子化办理的村庄，48.28%的村干部表示，在村庄事务办理上仍以线下纸质办理为主，电子化办理只是辅助方式。究其原因，一方面是村干部早已习惯了线下的办事方式，改变固有的习惯需要较长的调整和适应过程；另一方面是村“两委”干部对于电子化办理事务的操作流程普遍不熟练。四川省泸州市叙永县后山镇高楼村村支部书记罗德顺坦言：“以前习惯了线下用纸笔写、面对面聊，改成线上办事，既不熟悉也不适应。”
与村干部的遭遇类似，普通村民使用数字平台的频率也不够理想。调查显示，在表示“已实现村务电子化办理”的受访农户中，有46.49%的农户表示“不知道如何使用数字平台”，16.03%的农户则表示“从来没有下载和使用过数字平台”。即便在实现了村务电子化的村庄，村民对数字平台的使用仍处于较低水平。进一步访谈了解到，不少村干部都会向村民推荐使用各种手机App，村民常常下载了却很少使用，遇到要办理的事情仍然直接找村里。
线上业务办理范围较为有限。数字平台的便利程度与其所能办理的业务范围紧密相关。尤其对村务数字平台而言，线上业务办理范围越广，村民使用数字平台的频率就越高。调查显示，在实现了村务办理电子化的村庄中，有62.07%的村庄数字平台主要用于村“两委”信息收集与日常办公，尚未开发村民端口；另有10.34%的村庄数字平台虽开设了村民端口，但开设的端口只能用于医保、社保等费用缴纳，这两项合计占比达到72.41%。从受访农户的视角看，在755份了解数字平台的农户样本中，60.53%的农户表示村里的数字平台主要用于“家庭信息填写”等填表性事务及“水电费及两金等费用缴纳”。
近年来，从省级到县市层级都开发了各类数字平台，并逐渐进入村民的日常生活之中。但从调查情况看，这些数字平台的功能总体上较为单一，村民能够凭借这些数字平台办理的事务范围都很有限。收看新闻、反映问题、办理税费缴纳、少数特定证件申办是此类数字平台的主要功能，无法真正满足村民差异化的诉求。
3.难点 哪些深层次原因阻碍数字乡村建设
数字乡村建设是一个长期发展的过程，仍面临着诸多难点。“一是用不好，不仅村民用不好，村干部也用不好；二是用处有限，每个App都只能解决小部分问题。” 河南省焦作市城乡一体化示范区沈鹿宿村村主任沈有利说。
村干部的数字素养难以匹配电子化的要求。数字乡村建设不仅要求完备的数字基础设施，也对使用者的数字素养提出了更高的要求。调查显示，在已普及村务办理电子化的村庄中，有22.41%的受访村干部表示数字平台“办事程序烦琐，技术水平要求高”，而有51.72%的受访村干部则认为“需提高技术能力与素质”。从农户层面来看，只有19.17%的受访村民表示村干部“熟悉数字化操作”，30.36%的受访农户则表示村干部“数字能力很低”。
当下，村干部的年龄普遍较大，他们并不擅长学习和使用数字平台。虽然各地通过推动村干部年轻化、选派驻村干部、培养后备干部等方式，一定程度上提高了村级行政电子化操作的水平，但从调查情况来看，各地仍缺乏年轻干部。
“村干部打字速度太慢了，在网上办事还不如线下办来得快。”作为村务电子化的主要承担者，如果村干部的数字技能达不到电子化的要求，村务办理电子化给村民带来的便捷性也就会大打折扣。贵州省安顺市平坝区乐平镇补陇村村干部肖登银说：“技术开发得再完美，要是村干部不会用，也是白搭！”
老龄化背景下数字平台普及面临瓶颈。随着农村人口大量流向城市，农村人口老龄化程度不断加深。当下，全国农村常住人口主要是儿童、妇女和老年人，其中60岁以上老年人的比重逐年增加。很多农村老年人对使用智能设备的自主学习能力不高。调查显示，仅考虑60岁~65岁年龄段的老年人，高达83.50%的受访村民表示“基本不会操作智能手机”。
面对农村庞大的老年人群体，数字平台在农村的普及自然面临困难。调查显示，在尚未实现村务电子化的村庄中，有84.13%的村干部表示实现村务电子化最主要的难题是“村里老人太多，普及困难”。调查发现，很多老年人觉得网络办事不可靠，更愿意当面解决问题。广西壮族自治区百色市田阳区田州镇兴城村村主任黄飞易表示：“不会使用智能手机，可以慢慢学。但是，如果不愿意学，推广起来困难就更大了。”
事项审批下放受限约束数字平台功能发挥。“线上平台只有缴纳医保、社保两个功能，健康证、营业执照、小孩学籍等各种证明都要去县里才能办。”“事务简单的可以线上办，事务稍微复杂一点的线上都实现不了。”“所有线上能办的事都要靠上面授权，农民想办的很多事务都办不了。”调查显示，81.03%的受访村干部认为当前政府供给的数字平台能解决的事情有限，不能满足村民日趋增长的需求；同时，有74.44%的受访村民表示线上办事平台功能太少。
不少村干部表示，当前各级政府及其职能部门下放到村里的权限较少，数字平台虽多但功能大多重叠，整体上功能严重不足。此外，虽然各地村级公共服务事项有几十项，但是这些事项大多为咨询服务、业务指导等一般事项，村级所能掌握的实际审批权、办结权寥寥无几。倘若上级政府不能下放更多的行政审批事项，数字平台对于农民的作用也会大打折扣。
4.发展 让数字化真正赋能乡村发展
打造更加简约便捷的数字平台。便捷性是影响数字平台普及率的重要因素，在数字素养偏低的农村地区尤其如此。要让数字平台能够更加贴近农民的日常生活，切实帮助农民解决生产生活中的常见困难。除常规的事务办理功能外，可探索线上村务公开和村务讨论等板块，让数字平台与农民的日常生活更加紧密联系在一起，增强村民对数字平台的使用黏性。针对功能分散的问题，应加强对数字平台功能的分类整合，打造“一站式”平台，让村民更加便捷地通过数字化办理事项。为进一步提升村民的参与体验，还需明晰和简化线上办事流程。一方面，在数字化事务办理过程中，应理清所需材料、理顺办事环节、明确所需时间；另一方面，还需简化不必要的办事流程，“让数据多跑路，群众少跑腿”。
以农民需求为导向健全功能。服务农民是农村数字平台建设的基本导向，积极推进行政审批事项下放、以农民需求为导向开发数字平台功能势在必行。一方面，要更加精准地挖掘农民需求，通过入户走访、院坝会、村民代表大会等方式听取村民意见，厘清村民线上办理事项的需求清单，明确村民的线上办事需求与数字平台所提供服务之间的差距。另一方面，则需分步骤、有计划地评估审批事项下放的必要性与村庄的承接能力，通过评估确定可下放的审批事项范围，并根据村庄的事项承接能力制定审批事项下沉方案。在实施过程中，应落实放管服改革要求，按照“能放尽放、应放尽放”原则，推动审批事项向村庄下放，农村数字平台开发单位根据下放事项及时开发相应功能，并整合至原有数字乡村平台。
提升农村干群的数字素养。村干部和普通村民的数字素养对数字平台的普及推广及有效应用至关重要。应积极举办培训讲座、交流学习活动，并通过“年轻干部带老年干部”方式，增强村干部操作数字办事平台手机及电脑端口的能力，提高村干部的数字素养。与此同时，要通过推进村干部队伍年轻化、专业化建设来提升村干部素质，确保村干部队伍整体上能够具备一定的数字技术自主性学习能力。依托村干部数字素养的提升，发挥村干部的带动作用。利用老年课堂等平台，引导老年群体转变思维，主动了解和使用互联网，提升老年人对数字乡村发展的认知程度，着力提高普通村民，特别是提高农村老年人的数字素养。
《光明日报》（2023年09月21日 07版）
来源：光明网-《光明日报》
