上海自贸区：探索中国改革路线图

　　涉外经济体制改革，既是改革，也是开放。国际形势与我国比较优势的新变化，对深化涉外经济改革提出了迫切要求。只有深化涉外经济体制改革，才能打造对外开放升级版，同时倒逼国内经济体制改革，释放改革红利。

　　上海自贸区正是承载着这样的改革目标。自贸区从功能来说，主要就是在涉外体制改革上进行探索。

　　因此，上海自贸区职责是两个层面的：一是先行先试，为国内下一步的改革开放做一定的探索，这其中，更多的可能涉及到涉外经济体制当中政府的职能、政府的管理方式、下一步开放的领域等等；另一个重要职能就是争创国际竞争的新优势。上海的竞争对手不是香港，上海是要立足于中国的全球竞争，他的竞争对手可能是伦敦、纽约此类的国际大都市圈，引领中国特别是长三角城市经济带参与全球竞争。这其中有改革的任务，也有开放的任务。

　　涉外经济体制出现不适应

　　加入世界贸易组织后，我国对外开放全面推进，涉外经济体制开放取得巨大进展。但是，我国的比较优势正在发生深刻变化，金融危机后的世界经济处于深度转型调整时期，现行涉外经济体制越来越难以适应国内外形势的新变化。

　　现行涉外经济体制已不能适应提升我国国际分工地位的要求。而提升我国在全球产业价值链的地位，是我国比较优势变化的必然要求，但是，现行涉外经济体制尚不适应这种新要求，既不利于引进高端产业活动、高级生产要素，也不适应企业“走出去”整合外部资源，使我国难以充分利用新的战略机遇期。

　　此外，现行涉外经济体制并不适应我国优化产业结构的要求。服务业开放不足，管制过度，限制了服务业的发展。税收、通关等政策限制了我国吸引高端制造、地区总部等活动，不利于产业结构优化升级。

　　除了以上两个方面，现行涉外经济体制也不适应我国应对国际环境新变化的要求。我国比以往任何时候都更需要创造一个良好的外部环境，现行涉外体制缺乏与国内体制的联动，部门协调不力，不利于增强我国参与全球治理机制的能力，不利于提升我国对国际规则的影响力，也不利于树立负责任大国形象。

　　改革目标

　　过去30多年，我国充分利用出口导向的劳动密集型产业跨境转移机遇，快速融入了世界经济体系，不仅迅速崛起成为世界贸易大国，而且成功地消除了制约我国工业化的“外汇缺口”，有力地推进了工业化进程。

　　我国的比较优势正在从人口“数量红利”向“质量红利”转换，巨大的本土市场、完善的基础设施和齐全的产业配套，成为吸引高端产业活动与生产要素的新因素。国际金融危机为我国企业提供了在发达经济体开展低成本并购以获取先进技术、国际品牌和销售渠道的难得机遇。内外环境的深刻变化，令我国从以往的“扩张型”战略机遇期跨入了“升级型”战略机遇期。

　　转变发展方式与和平发展，要求未来我国对外开放战略目标从“出口创汇”转向“价值链升级”，战略重点从制造业为主向服务业、金融和规则制定领域拓展，战略内容从“引进来”为主转向“双向”开放。

　　涉外经济体制必须适应开放战略的新要求。未来十年涉外经济领域改革的目标，就是大力推进贸易投资自由化、便利化，改善外部经贸环境，充分利用国际环境提供的新机遇，形成参与国际竞争的新优势，提升我国国际分工地位，促进国内发展方式的转变。具体而言，就是通过涉外经济体制改革，更好地利用“两个市场”、“两种资源”，力争在未来十年中，令我国在技术密集度和附加值更高的产品和服务上形成新的国际竞争力。具体的途径包括：引进更先进的生产要素和产业活动、促进对外投资、打造世界级的跨国公司、开拓高附加价值市场、保障资源能源供给安全、营造更好的外部经贸环境（包括规则环境）等。

　　改革重点与路径

　　涉外经济领域改革的重点之一，就是要打造对高端产业与生产要素具有较强吸引力的投资环境。在这一方面，一是需要扩大和深化服务业对外开放，倒逼国内体制改革。重点是推动能源、电信、金融等基础行业和文化、教育、医疗卫生、体育等领域开放，引入新的理念、机制和商业模式，推动国内相关体制改革，增强我国服务业的国际竞争力。二是大力改善投资软环境。增强政策的稳定性、透明度、可预见性；改革外资审批体制，建立高效的外商投资准入管理体制，开展准入前国民待遇与“非禁即入”的试点，为实现内外资准入制度的统一创造条件；统一内外资法律，强化法律法规的一致执行，形成各类所有制企业平等有序竞争的市场环境。三是着力推进中国（上海）自由贸易试验区建设，打造新的开放平台。

　　加快对外投资体制改革。一是改革对外投资的审批体制，提高审批效率，为取消对外投资审批奠定基础。二是加强对外投资保护，保障海外利益，避免重复征税；三是改善企业对外投资服务，加强对外投资信息、法律、融资、保险等服务。四是以放开跨境投资管制为突破口，加快推进人民币资本项目可兑换。

　　推进外贸体制改革。一是完善出口退税制度，改变现行的对本土上游产品歧视性的出口退税制度；二是开展创新海关特殊监管区政策与监管模式改革试点，打造国际研发、国际制造、国际贸易、国际物流、国际结算和国际维修中心等“六大中心”；三是继续深化有管理的浮动汇率机制改革；四是开展贸易投资便利化改革，不同监管部门联合查验，降低收费，提升通关效率，降低贸易成本；五是以暂定税率方式，推行结构性降低关税。目前我国的关税结构与水平是在加入WTO时谈判而定，不能反映我国产业的国际竞争力状况，降低关税水平的空间较大；六是结合垄断性行业改革，在存在进口特许权领域放松进口权管制，引入更多竞争；七是以中日韩自贸区和地区全面伙伴关系（RCEP）为重点，谈判建立高质量的自由贸易区，推动国内相关体制的全面改革。

　　加快对外谈判体制改革，提高参与国际经济治理的能力。一是改进涉外经济贸易政策决策协调机制。改革现行具有“一票否决权”特点的部门会签制度，实行牵头部门负责制；二是加快改革自由贸易区谈判机制，打破既得利益阻碍，完善产业救济机制；三是改革涉外人事制度，在我国政府机构与国际组织间建立人才双向流动的机制，鼓励中国公民进入国际组织，增强我国在国际组织的影响力。四是建立智库参与涉外经济决策的机制，增强我国在国际经济治理机制中的倡议能力；五是完善应对贸易投资摩擦机制。

　　必须找准突破口

　　涉外经济体制改革红利巨大，但阻力可能甚于国内经济体制改革。要想顺利推进涉外经济体制改革，必须找准突破口。

　　一是着力推进自由贸易园区试点，调动地方政府积极性，实行一揽子涉外经济体制改革试点。

　　我认为，上海自贸区改革的目标，首先是完善制度。第二要依托一些特殊监管制度，围绕高端附加价值的产业活动，比如说国际研发、国际物流、国际结算等等来重新设计政策，吸引这些高附加价值的产业活动到中国来落地。第三，继续深化有管理的浮动汇率机制的改革。第四，上海自贸区应开启贸易投资便利化改革。此外开展进出口领域的部分垄断性的改革。

　　二是结合双边投资协议谈判进程，推进引进外资与对外投资审批制度改革。

　　如何拥有一个更加高效的管理体制——基本的思路是政府从事前审批，转向事后和过程的监管。当前仍在延续的政策中，对企业的限制过多，不适应企业对外投资管理需要。应把这种审批体制大大简化。

　　三是着力推进较高质量的区域自由贸易安排谈判，可能再次发挥类似“入世”的促进全面改革的作用。（文/隆国强 作者为国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任）