社科基金重大反腐项目结项 双重领导难监督一把手

　　记者昨天获悉，国家社科基金重大项目《有效惩治和预防腐败的体制、机制及制度问题研究》日前结项。课题针对我国现行纪检监察领导体制存在的问题，提出改革创新建议。

　　该课题由中共河南省委党校负责，由最高检、中国纪检监察学院、中国人民大学公共管理学院等多家单位的近20位专家组成课题组。

　　《法制晚报》记者近日专访了课题首席专家、中共河南省委党校副校长、反腐专家郭学德教授。他表示，“双重领导”体制必须改革，纪委领导班子应由上级纪委提名，以确保监督制约的独立性和权威性。

　　郭学德教授说，我国现行的纪检监察领导体制是“双重领导”与“垂直领导”并存，以“双重领导”为主的领导体制。

　　各省、自治区、直辖市及以下各级纪委，基本上都是接受上级纪委和同级党委的“双重领导”，仅在局部地区和有限层面上探索“垂直领导”模式，由中央纪委和各省区市纪委对派驻机构实行全面统一管理。

　　郭学德说，原有的以同级党委领导为主的“双重领导”体制已不适应目前中国社会转型期腐败现象多发高发的严峻形势，因为“双重领导”体制中的纪检监察机关很难具备应有的独立性和权威性。

　　最突出的表现是对同级党委及其主要领导干部无法实施有效监督。从组织领导关系来讲，党章明确规定，同级纪委在同级党委的领导下开展工作。

　　各级纪检干部的配备、任免、提升、调动主要由同级党委意见起主导作用，人员编制、财政经费、工作生活待遇等一系列问题主要由同级党委、政府决定，上级纪委的领导主要体现为业务指导。

　　在这样的体制下，各级纪委很难有效地履行其监督同级党组织和领导成员的职责，特别是对同级党委的主要领导基本处于不能监督、不敢监督的尴尬境地。

　　大量涉及领导干部的大案要案特别是“一把手”严重腐败案件，几乎没有一件是同级纪委主动举报和查处的。

　　处理违法干部得听领导的

　　郭学德说，纪委对其他党员领导干部也无法实施有效监督。按照干部层级管理原则，各级纪委监督检查的重点对象是同级党委选拔任命的党员干部。

　　但是，这些党员干部和上级党委领导之间一般都建立了密切的工作关系。纪检监察机关要查处这些人的违法案件，必须取得同级党委的同意。

　　实践中，这类案件要不要查、查到什么程度、对违法者如何处理，主要取决于同级党委主要领导的态度。当纪委的意见与主要领导的态度相左时，纪委很难坚持自己的意见。

　　六七成大案要案靠群众举报

　　郭学德告诉记者，许多情况下，纪检监察机关对腐败案件的查处不是主动出击，而是被动受理。

　　有关资料显示，在目前已查处的腐败案件中，有六至七成的大案要案是通过群众举报发现和查处的。

　　时任陕西省安监局局长杨达才因为在2012年8月26日延安特大车祸现场面带微笑，受到公众质疑和抨击。随后，其在不同场合戴多块名表的图片被广泛转载。在网民的质疑和要求下，陕西省纪委才被动地对杨达才进行调查。

　　另外，原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男，也是在《财经》杂志副主编罗昌平公开实名举报之后被立案查处的。

　　纪检监察领导体制

　　演变过程

　　第一阶段

　　纪检监察机关恢复重建后党委领导体制阶段(1978年12月党的十一届三中全会——1982年9月党的十二大)。

　　恢复中央纪委并重建地方各级纪律检查机关；省和县各级党委都设立纪律检查委员会，由同级党委选举产生，纪委设在同级党委内。

　　第二阶段

　　同级党委和上级纪委“双重领导”体制阶段(1982年9月党的十二大——2002年11月党的十六大)。

　　中央纪委在中央委员会领导下工作，地方各级纪委在同级党委和上级纪委的“双重领导”下工作，以同级党委领导为主，上级纪委主要进行业务指导，纪检工作依然难保独立性。

　　第三阶段

　　由“双重领导”体制向“直接领导”体制转变的探索改革阶段(2002年11月党的十六大——目前)。

　　出台《中国共产党党内监督条例》(试行)，明确规定“纪委对派驻纪检组实行统一管理”。 建立和完善了巡视制度。改革纪委书记的提名权，上级纪委向下级纪委选派纪委书记，加强纪检监察机关独立性。

　　郭学德强调，一个完善、成熟的监督体制应具备三大基本条件：对其监督对象进行全面监督；监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；监督制约过程须具有独立性和权威性。

　　下一步推进纪检监察领导体制改革时，可将目前的纪委书记候选人由上级党委及其组织部门提名、考察为主改为由上级纪委提名为主，由上级纪委会同上级组织部门联合考察确定；在候选人提名对象范围上，可从原来的原纪委书记扩大到纪委副书记和纪委常委，甚至整个纪委领导班子成员。

　　在职干部也可任巡视组组长

　　郭学德说，目前巡视组成员特别是巡视组组长，大多由已离开领导岗位的老同志担任，虽然他们德高望重，但因其即将退休，难免有所顾虑，且在职时或多或少与一些部门和单位曾有关系。

　　因此，巡视组组长一职不应搞“一刀切”，根据巡视对象特点，有些巡视组组长也可由经验丰富的在职纪检监察部门干部担任。

　　巡视组的工作方式也应适度扩大“暗访”手段，有选择地找一些退下来的老领导个别交谈，深入基层直接听取干部群众意见，并可通过媒体向社会公开巡视组的住址、联系方式，以接受广大群众反映问题。

　　建立专门和专业反腐败机构

　　课题组提出，目前我国的预防惩治腐败机构部门林立、条块分割。党内有各级纪委、预防腐败局、巡视组；政府部门有监察、审计、公安等；司法领域有检察院、法院等，难以形成反腐合力，应整合资源，建立专门和专业的反腐败机构。

　　可探索将监察、审计及检察院的预防职务犯罪等有关预防惩治腐败的资源整合集中到纪委，与纪委原有的预防惩治腐败资源重新有机调整，在纪委之下组建专门的预防惩治腐败机构。

　　因绝大多数腐败交易与资金往来有关，应将审计部门纳入到纪检监察机关的职能范围中来。

　　在省、市、县一级，特别是在县一级，可把目前分散在各部门、各单位的纪检监察力量统一整合，打破部门和单位限制，按照工作性质或行业归口设立纪检监察机构，建立“大纪检监察”部门体制。

　　省以下纪检监察机构垂直领导

　　课题组提出，为加强监督机构的独立性、权威性，可探索实行省级以下纪检监察机构的垂直独立领导体制，地方各级纪检监察机关受上级纪检监察机关的领导，对上级纪检监察机关负责。

　　纪委的办公经费应统一纳入省级财政预算，由省级财政统一拨付。

　　同时，继续推进上级纪检监察机关对派驻机构的统一领导和管理，实现彻底的垂直领导，包括纪检干部的配备、任免、提升、调动，以及人员编制、财政经费、工作生活待遇等。实行统一管理后，派驻机构也不再受派驻单位领导，二者之间为监督和被监督关系。