核心提示： 补短板是供给侧结构性改革的重要内容，也是实现高质量发展的重要途径。补短板，就是要着力解决好发展不平衡问题。生态环境保护、扶贫、基础设施建设、科技进步和创新都是补短板的重要领域，当前和今后一个阶段，必须作为经济社会发展的重要任务加以贯彻落实。
党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。坚持推动经济高质量发展，是新时代中国特色社会主义的重要内容，也是供给侧结构性改革的重要任务。实现高质量发展，必须紧紧抓住以人民为中心的发展目的，坚持新发展理念，统筹“五位一体”总体布局建设，加强补短板。
如何理解高质量发展的内涵
改革开放四十年来，我国经济保持了较高的增长速度，为我国城乡居民收入水平和生活水平不断提高和改善奠定了重要基础，使我国从一个低收入国家迈入了中上等收入国家，也为世界经济增长做出了重要的贡献。根据国内国际的总体环境和条件，我国经济在今后一个较长时期保持一定水平的增长速度，既是必要的，也是可能的。但是，从世界经济发展规律来看，我国经济再继续保持年均8%以上的增长速度的难度是相当大的。上世纪60年代以来，那些从中等收入经济体成功进入高收入经济体行列或者说发达经济体的国家或地区，在经历了一个较长的高速或较高速增长阶段后，经济增长速度开始回落，进入了更加注重高质量发展的新阶段。我国的发展趋势也是这样的。
从2008年国际金融危机爆发和蔓延以来，我国为应对这场危机，采取了积极的宏观经济政策措施，大力扩大国内需求，成功地抵御了经济增长的下滑趋势。尽管如此，经济增长速度在2009年之后出现回升之后，出现了L型的趋势，经济增长速度从2010年的10.3%逐步回落到2018年的6.6%。我国经济增长速度逐步回落的趋势，不但符合世界主要经济体的一般增长模式，而且也是我国国内经济社会发展的客观要求。我国经济在改革开放以来保持较长时期的高速增长，主要是我们坚持了中国特色社会主义道路，推动了社会主义市场经济取向的各项改革，解放和激活了社会生产力，调动了亿万人民的无穷的创造力和奋斗精神，也是不断扩大开放、更好地利用国际市场和国际资源的结果。同时，我们也必须看到，随着经济的长期高速增长，广大人民群众对生态环境条件的要求不断提高，人口数量红利逐步下降，劳动力成本逐步上升，国际经济环境也在不断变化，过去一个时期实施的建立在较低劳动力成本、较低生态环保成本基础上的数量型扩张模式已经不可持续。我们必须转变经济发展模式，将高速度增长模式转变为高质量发展模式。
党的十八大以来，党和国家对我国经济发展转向高质量发展越来越重视。2015年10月召开的党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展的原则。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话（节选）中，对什么是高质量、有效益的发展进行了深入而具体的阐述：“一是投资要有效益。”“二是产品要有市场。”“三是企业要有利润。”“四是员工要有收入。”“五是政府要有税收。”党的十九大报告作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断，明确提出，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”。
根据以上论述，综合起来理解，经济高质量发展的内涵应当包括以下几个方面：第一，高质量发展就是以人民为中心的发展，能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，能够给广大城乡居民带来实惠的发展；第二，高质量发展就是使创新成为推动发展的第一动力，科技进步对经济增长发挥更大作用，全要素生产率不断提高；第三，高质量发展就是可持续发展、绿色发展，经济发展和人口、生态、环境、资源保持协调均衡的关系，使广大人民群众享受优美生态环境；第四，高质量发展就是城乡之间、区域之间保持协调的发展，城乡二元经济结构逐步转变为现代经济结构，实现乡村振兴，东中西部不同区域按照主体功能区建设，发挥比较优势，共同发展；第五，高质量发展是更加开放的发展，随着全球化进程的深化，我国经济发展要更好地利用国际市场和国际资源，我国的经济发展也将为世界各国或地区提供更多的机会。
制约高质量发展的短板有哪些
“补短板”是供给侧结构性改革的重要内容，也是实现高质量发展的重要内容。习近平总书记在2015年10月召开的党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中，以“补短板，着力解决好发展不平衡问题”为题，着重从经济社会全面协调发展的角度论述了补短板问题。他指出，“全面建成小康社会，强调的不仅是‘小康’，而且更重要的也是更难做到的是‘全面’”；“如果到2020年我们在总量和速度上完成了目标，但发展不平衡、不协调、不可持续问题更加严重，短板更加突出，就算不上真正实现了目标，即使最后宣布实现了，也无法得到人民群众和国际社会认可”；“全面小康，覆盖的领域要全面，是‘五位一体’全面进步”。他特别指出：“生态文明建设就是突出短板。”“全面建成小康社会突出的短板主要在民生领域，发展不全面的问题很大程度上也表现在不同社会群体民生保障方面。农村贫困人口脱贫是最突出的短板。”“努力缩小城乡区域发展差距，是全面建成小康社会的一项重要任务。”这些讲话全面地论述了我国经济发展中的短板问题，为我们在高质量发展中补齐短板指明了方向。
2016年11月15日李克强总理主持召开国务院常务会议，通过了根据国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要制定的脱贫攻坚、教育脱贫、生态环境保护三个补“短板”的规划，进一步明确了补短板的重点领域。2018年10月31日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，指出“聚焦关键领域和薄弱环节，保持基础设施领域补短板力度，进一步完善基础设施和公共服务，提升基础设施供给质量，更好发挥有效投资对优化供给结构的关键性作用，保持经济平稳健康发展”。2018年12月底召开的中央经济工作会议作出了“我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的”判断，提出“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇”，“加大基础设施等领域补短板力度”，把基础设施建设列为补短板的重要方面。
根据习近平总书记的讲话和党中央国务院的文件精神，可以看到，不论是从“五位一体”总体布局的角度，还是从推进供给侧结构性改革角度，生态环境保护、扶贫和基础设施建设都是补短板的重要领域，当前和今后一个阶段必须作为经济社会发展的重要任务加以贯彻落实。如果这些领域的建设滞后，那么高质量发展的目标就难以实现。在这里，有必要进一步分析基础设施建设在“补短板”中的重要地位。
改革开放以来，我国在交通、能源、水利、生态环保和公用事业等基础设施建设领域取得了举世公认的成就，特别是高速公路、高铁建设方面成就斐然，为整个国民经济和社会发展奠定了坚实基础，也成为广大人民群众生活水平不断提高的一个标志。但是也必须看到，由于我国国土辽阔、不同区域条件差别较大，和发达国家或地区相比，我国的基础设施建设在某些方面或领域还存在着明显的不足，制约着全面小康社会的建成，制约着经济高质量发展的速度。例如，我国西部某些地区，特别是农村地区，之所以经济发展长期落后，固然和当地干部群众的市场竞争意识不够有关，但是可能更重要的原因是长期以来国家对这些地区的基础设施投入不足，导致交通条件落后、供水和污水处理设施严重落后等问题，当地的自然资源优势得不到合理利用，基本公共服务供给能力也得不到保障。因此，要有效地在扶贫和生态环境保护等领域完成补齐短板的任务，适当增加基础设施建设投入是非常必要的。可以说，加大基础设施领域建设投资是补齐扶贫和生态环境保护领域短板的重要基础。当然，当前强调基础设施建设补短板任务和近两年固定资产投资增长幅度偏低也有密切关系，适当增加基础设施领域的投入，可以促进投资的回升，进而保持经济的合理增长。
如前所述，高质量发展具有十分丰富的内容，我们还可以从高质量发展的内涵角度进一步分析补短板问题。从经济学理论上看，高质量增长的一个重要特征就是强调科技进步因素在经济增长中的作用，使科技进步成为推动经济增长的最重要的因素，改变我们长期以来过度依赖劳动和资本投入推动经济增长的粗放型增长模式或数量扩张性增长模式。应当看到，改革开放以来，随着科教兴国战略的贯彻设施，我国科技进步成就巨大，有力地推动了经济和社会的健康发展。根据国家统计局的研究成果，我国研发人员总量在2013年超过美国，已连续5年稳居世界第一位。我国研发经费投入强度屡创新高，2002年首次突破1%；2014年又迈上2%新台阶，达到2.02%；2017年提升至2.13%，整体上已超过欧盟15国的平均水平，达到中等发达国家水平。高技术制造业逐渐发展壮大，已成为带动工业发展的重要力量，为优化产业结构奠定基础。2018年，在美国康奈尔大学、欧洲工商管理学院和世界知识产权组织最新发布的全球创新指数（GII）排行榜上，中国跻身世界上最具创新性的前20个经济体之列，排名第17位，其中，中国在研究人员、专利申请数量、科技出版物三个方面名列前茅。但是，也必须看到，与世界科技强国相比，我国在原始创新、颠覆性创新、协同创新等方面仍存在不小的差距，特别是在核心技术方面，存在的差距更加明显。要推动经济高质量发展，必须加大科技进步和创新方面补短板的强度。
补齐短板需要处理好几对矛盾
首先，要处理好全局和地方的矛盾，既要坚持全国一盘棋，也要鼓励各地因地制宜补短板，实现“一子落，全局活”。坚持全国一盘棋，要求国家在补齐短板时重视统筹城乡协调发展、统筹区域协调发展，合理布局，高屋建瓴地从国家层面制定战略规划，解决发展不平衡、不协调问题，统筹考虑全局利益，局部利益在必要时需要服从全国利益。同时，我国各地经济发展水平、经济发展模式差异较大，“家家有本难念的经”，各地经济发展基础和优势不同，各地补短板的侧重点不同，地方应当针对自身经济高质量发展的弱点，发挥地方优势进行补足。例如，根据近期全国各省市自治区召开的“两会”的情况来看，“加大生态文明建设力度”已经成为政府工作的重点任务，这说明补齐生态环境保护的短板是一个全局性的任务。在京津沪等东部沿海发达地区，当前和今后一个时期的重要任务就是在科技创新领域加大补齐短板的力度，为全国科技进步作出贡献，发挥好引领作用。在西部地区，农村扶贫就是必须补齐短板的硬任务。
其次，要处理好当前和长远的矛盾，既要立足长远，也要考虑当前的需要。这主要体现在补齐生态环境短板、教育短板与技术创新短板上。过去一个时期，我国经济发展过于依赖资金等生产要素投入和能源、资源消耗，经济高质量发展要求经济发展模式必须转变到提“质”增“效”的轨道上来，补齐这些短板非常重要和迫切。必须看到，生态和环境条件的恢复和改善、人口数量红利转化为人力资本红利，均存在代际效应，技术创新成果转化也需要较长时间。同时，我国经济发展当前还面临国内外各种压力，所以补齐短板必须综合考虑成本与收益，既要着眼于长远战略目标，为补齐短板打牢基础，又不能忽视满足人民日益增长的美好生活需要所必须的发展。
再次，要增加投入，更要重视体制机制建设。补齐短板需要大量资金支持，这要求我国要继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策，为短板领域提供减税降费等政策性优惠，调整政府投资结构，加大对扶贫和生态环境保护的投入，提高金融机构服务短板领域发展的能力与水平，为补齐短板提供有效的金融支持，大力鼓励绿色金融发展。同时，短板补齐并非一蹴而就，应当加大体制机制对短板领域建设的支持力度，如科技成果转化的激励机制、人才培养激励机制、容错纠错机制等，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，深入推进简政放权，营造良好的营商环境，以体制机制改革促进提高各种生产要素的配置效率。
（作者为中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授、博导；中国人民大学公共管理学院博士生卢倩倩对本文亦有贡献）
