《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》出炉——
开大“前门”增投资 严堵“后门”防风险
经济日报·中国经济网记者 曾金华
防范化解地方政府债务风险必须用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，坚持疏堵并重，把开大“前门”和严堵“后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源——
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》对支持做好专项债券项目融资等提出了哪些要求？新增地方政府债券发行使用工作进展如何？就相关热点问题，记者采访了财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关负责人（以下简称有关负责人）和专家学者。
开大“前门”严堵“后门”
今年以来，新增地方政府债券发行使用工作加快。数据显示，2019年1月份至5月份，新增债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券8598亿元；发债规模已占2019年新增地方政府债务限额的47.4%，发行进度接近一半。
据介绍，各地发行的新增债券主要用于在建项目建设，积极支持打赢三大攻坚战，有力支持国家重大区域发展战略，着力推进棚户区改造、水利工程等重大项目建设，稳投资效果明显。
有关负责人表示，截至2018年末，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。同时，各地区、各部门从严整治举债乱象，坚决遏制隐性债务增量，当前地方政府违法违规无序举债的势头得到遏制。
有关负责人强调，防范化解地方政府债务风险必须用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，坚持疏堵并重，把开大“前门”和严堵“后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。
《通知》按照坚持疏堵结合、协同配合、突出重点、防控风险、稳定预期的原则，从支持做好专项债券项目融资工作、进一步完善专项债券管理和配套措施、依法合规推进重大公益性项目融资等方面，提出了相关工作要求，正面引导地方政府履职尽责，依法合规做好专项债券发行及项目配套融资工作。
“出台《通知》的目的在于以地方政府专项债券为引领，强化财政金融在项目配套融资方面的协调，在防风险的基础上，加大逆周期调节力度，增加有效投资，促进经济良性循环。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说。
为项目融资搭好台
有关负责人介绍，《通知》围绕用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，依据有关法律政策规定，从合理明确金融支持标准、突出资金支持重点、提供配套融资支持等方面，提出系统性政策措施，支持做好专项债券项目融资工作。
在合理明确金融支持专项债券项目标准方面，《通知》规定，对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入(包括交通票款收入等)，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，可以由承担专项债券项目建设任务的企业法人项目单位根据未纳入预算管理的剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
在积极鼓励金融机构提供配套融资支持方面，《通知》提出，对应实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目建设。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目建设提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券,支持符合标准的专项债券项目。
此外，允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金。《通知》提出，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后其他经营性专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
赵全厚认为，《通知》在合理明确金融支持债券项目标准的前提下，聚焦重点领域和重大项目，激励专项债券融资和市场化融资相结合，有利于二者形成合力，提高项目投融资集中度。“为重大项目的市场化融资提供了依法合规的清晰框架。”
完善专项债券管理
有关负责人介绍，《通知》按照市场化改革方向，进一步细化完善了专项债券管理及配套措施，既支持做好专项债券发行及项目配套融资工作，又推动地方政府债券沿着市场化改革方向发展。
在大力做好专项债券项目推介方面，《通知》提出，地方政府通过印发项目清单、集中公告等方式,加大向金融机构推介符合标准专项债券项目的力度。金融管理部门积极配合地方政府工作,组织和协调金融机构参与。金融机构按照商业化原则、自主自愿予以支持,加快专项债券推介项目落地。
在强化信用评级和差别定价方面，《通知》要求，推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设,由地方政府定期公开其债务限额、余额、债务率、偿债率，以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息，形成地方政府债券统计数据库，支持市场机构独立评级，根据政府债务实际风险水平，合理形成市场化的信用利差。
同时，提升地方政府债券发行定价市场化程度。《通知》强调，坚持地方政府债券市场化发行，进一步减少对地方政府债券发行的行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预地方政府债券发行定价，促进地方政府债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。
《通知》要求，对预算拟安排新增专项债券的项目可以通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。各地要均衡专项债券发行时间安排，力争当年9月底前基本发行完毕，尽早发挥资金使用效益。
风险管控不能松懈
有观点认为，《通知》的印发意味着放松债务风险管控。对此，有关负责人表示，《通知》坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇、坚持结构性去杠杆的基本思路、坚持稳定政策预期、坚决不搞“大水漫灌”，从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督等五个方面，构建风险防控体系，在用改革的办法开大“前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。
此外，《通知》允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资。有关负责人解释，《通知》相关政策规定兼顾了坚决遏制隐性债务增量和积极稳妥化解隐性债务存量的关系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在坚定不移去杠杆的同时防范“处置风险的风险”。
“《通知》既着力促进增加投资、稳定需求，又坚持防控风险。比如对融资平台公司的继续融资，要求必须在严格依法解除违法违规担保关系基础上，这体现了防风险的要求。下一步，对地方政府债务仍应继续加强监管、严控风险。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说。
曾金华
