《襄阳市法治城市建设总体方案》亮点解读：推进城市法制建设进程

襄阳在汉召开法治城市建设总体方案评审会

　　——《襄阳市法治城市建设总体方案》亮点解读

　　江城武汉，七月流火。30多位中国知名法学家和省市党政领导齐聚风景优美的东湖之滨，他们的目光和睿智一齐聚焦襄阳法治建设——对《襄阳市法治建设总体方案》进行评审。

　　一、创建全国法治城市——一个富有挑战性的目标

　　法治和科技，作为现代文明的两大基石，带来的是人们思想观念和生活方式的嬗变。日新月异的现代科技，使人们享受到前所未有的器物文明和生活便利，而作为制度文明主要载体的法治，带来的是人们孜孜以求的秩序、安全、权利和尊严。从应然状态讲，两者相辅相成，形同表里；但从实际情况看，法治似乎总是步履蹒跚，让人爱恨交织：这不仅表现在规则制定的滞后，更多的是人们对法律实施状况的困惑……

　　改革开放，给襄阳这座千年古城带来历史性的巨变。经济总量连年攀升，2011年国民生产总值超过2000亿元，主城区规模超过120平方公里，城镇化率超过50%，居民人均收入每年以两位数的速度增长。襄阳被定位为省域副中心城市，成为全省“一主两副”战略格局的重要增长极。再经过“黄金十年”的努力，襄阳将成为具有较强辐射力的现代化区域中心城市。

　　经济和社会快速发展带来人们生活显著改善的同时，也带给襄阳人民新的期待和思索：区域发展的不平衡、城镇化的快速推进、利益格局的深刻调整带来群众利益诉求的多元化；法律知识的广泛普及，公民维权意识的不断增强，要求权力更加严格依法运行、经济环境更加优良、社会秩序更加安全。

　　怎样回应这些新的期盼，实现襄阳在新的历史起点上又好又快发展，干部群众的目光一齐投向了法治。2012年初，市司法局与社会调查机构一起对村（居）民、企业职工、教师、企业家和个体经营者、机关干部信访还是信法的问题进行了调查，结果显示，在回答“自身权利受到侵犯双方无法协商解决，你会采取什么样的措施”这一问题时，近85%的调查对象选择通过人民调解、行政裁决或到法院诉讼解决纠纷。这说明法律已经为大多数人所认知，法律手段解决争议也已为大多数人所认同。2011年，全市人民调解组织调处各类民间纠纷3.7万件，行政部门通过行政复议、仲裁和调解解决争议案件1.8万件，人民法院办理各类诉讼案件3.8万件，司法行政部门办理法律援助案件3100多件。2011年，襄阳市被省委、省政府授予法治建设和普法工作先进城市称号。

　　襄阳市并未以此为满足。2010年，省市党委和政府提出建设产业襄阳、文化襄阳、都市襄阳、绿色襄阳的战略目标，并成为襄阳市“十二五”规划的主线。怎样实现襄阳的科学发展和跨越式发展？市委、市政府深刻认识到，科学发展离不开创新和法治。法治的目标,不再只是降低刑事治安案件和引导群众通过法律途径解决争议,而是要在更高层次和更广领域扎实推进，使法治成为重要的发展战略，实现党委依法执政、政府依法行政、司法机关公正司法、干部群众都自觉依法办事。

　　2011年底，襄阳市第十二次党代会正式提出建设法治城市的战略任务。2012年初，把创建全国法治城市作为全市工作的重要目标。

　　这无疑是一个富有挑战性的目标。

　　在单一制国家组织形式的大背景下，一个地方或区域的法治化水平能否先行提升并取得实效？这是襄阳市委政府首先要解决的认识问题，关系到全市干部群众创建法治城市的决心和信心。市委领导同志多次召集有关方面人员共同研究，多次听取司法部、厅领导和法学专家意见，并认真分析了天津、南京、成都、深圳、长沙、株洲等地经验，认为只要精心规划，广泛动员，扎实推进，是完全可以在法治环境上创造出一个城市的比较优势的。同时，襄阳多年来在创建全国文明城市、普法先进城市、治安模范城市、最佳信用城市和社会管理创新、法院创佳等方面取得了显著成效，法治城市建设具有较好的条件和基础。

　　襄阳与法治城市标准差距有多大，创建能否成功？这是必须回答的现实问题，同样关系到全市干部群众创建法治城市的决心和信心。市领导与司法局同志一起对照法治城市12大类165项指标，一一进行了分析：重大决策的程序、选人用人公信度、人民民主权利落实情况、群众对政府满意度、行政诉讼败诉率、法院审限内结案率和生效判决执行率、法律知识普及率、万人拥有律师人数、法律援助供给能力、群众安全感……，这一系列考核指标，深深嵌入襄阳决策者的脑海。经过审慎研究，得出的结论是，存在的差距显而易见，创建目标并非高不可及，经过全市上下的共同努力，襄阳市完全可以较早进入全省乃至全国法治城市行列，成为法治建设的先导区。

　　认识问题解决了，襄阳市提出了建设法治城市的目标和路径——2012年进入全国创建工作先进城市行列；2020年成为“全省领先，全国一流”的法治城市。为保证这一战略目标的实现，同时提出了“十二五”时期的8项阶段性目标，找到了一条现实路径。

　　二、优化顶层设计----制定一流的总体方案

　　法治建设涵盖社会生活方方面面，制定一个切合襄阳实际又富有操作性的方案，才能保证创建工作起点高、路径对、效果好。

　　——高标准定位。2012年初，司法部法制宣传司领导应襄阳市委主要领导邀请，到襄阳现场指导法治城市建设总体方案的制定路径，并推荐了全国先进城市的经验。省司法厅和省法学会的领导也对襄阳制定法治城市建设总体方案提出了很好的建设性意见。襄阳市对外地先进经验进行了认真分析：法治湖南建设方案，由省委全会讨论通过，开全国之先河；法治天津建设方案，中央高层参与讨论，堪称顶层设计；法治深圳建设方案，借鉴新加坡经验，对标国际一流。这些做法有效地开启了襄阳市的思路，坚定了制定一流的法治城市建设总体方案的决心。

　　——课题化实施。为了实现理论性、专业性与实践性和操作性的统一，襄阳市组成了两个课题组。一是市委领导亲自到武汉大学法学院寻求支持，委托著名法学家、武汉大学资深教授李龙同志亲自担纲主持课题研究。李龙教授不顾近八十高龄，认真研究襄阳市情和学术资料，字斟句酌起草方案。深遂严谨，孜孜不倦，法律人的济世情怀和担当精神，令人油生敬意。二是组成了由司法局牵头、法律实践部门参与的课题组，从操作性层面进行调研，拟定实施意见。两个课题组多次在一起交换意见，逐项推敲，力求理论与实践的最佳结合。李龙教授感慨地说，这个方案体现了当代社会主义法治理念的话语体系，凝聚了襄阳市委实行法治的坚强决心，适应了襄阳经济社会发展的要求，是依法治国方略的生动实践。

　　——广泛性讨论。从方案初稿到评审稿，为时6个多月，历经三上三下讨论修改。据统计，共召开不同层次和类别人员参加的征求意见会6次，参与讨论的学者、法官、检察官、律师、行政执法人员200多人，提出修改意见400多条。同时还在《襄阳法治网》上征集各方面人士意见。尤为难得的是，襄阳市委各位常委都认真研究和参与方案的修改，体现了对加强襄阳法治建设的高度重视和殷切希望。

　　——专业化评审。7月23日，襄阳市委、市政府在武昌东湖宾馆召开高规格评审会。邀请国内知名法学家组成专家评审组进行评审。如长期从事立法工作的中国法学会副会长周成奎教授、我国行政法学界最著名专家之一的中国政法大学马怀德教授、我国知识产权法领域最具权威的中南财经政法大学校长吴汉东教授等，都热情接受了襄阳市委邀请，参加对方案评审……。市政府领导和省直相关部门负责同志也给予了大力支持，拨冗参加评审活动。

　　三、凸显襄阳特色——《方案》的八大亮点

　　1、规范公权力，保障权力在阳光下运行

　　法治首先要规范约束公共权力。建设法治城市，首先要依法治权、依法治官，防止权力的缺失和滥用。这是法治城市建设的本质要求。《方案》把党委依法执政和政府依法行政放在首位，重点突出了对权力运行的规范和制约，着力建立健全公共权力行使的程序规则，把权力关进“笼子”，使权力的授予有据、行使有规、运行有序，防止公共权力的恣意和滥用；着力推进党务、政务和司法公开，把权力晒在“阳光”下，使权力公开透明运行；着力加强监督问责，完善监督体系，创新监督机制，全面推行问责制，使权力运行处于全方位的监督之下，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。《方案》提出的普遍建立党委机关法律顾问制度，在全国全省具有先行性，必将对提升党委依法执政能力产生重要推动作用。

　　2、提升司法权威，破解“信访不信法”窘境

　　公正司法是对司法机关的要求，是司法工作的生命线，也是法治城市建设的基本要求。《方案》提出了畅通诉讼渠道，完善司法便民措施，建立高效便民的受理案件平台和特殊群体诉讼的“绿色通道”， 扩大司法救助范围；把“实体公正”与“程序公正”有机结合，切实贯彻“以事实为依据，以法律为准绳”的审判方针，实现办案法律、政治和社会效果的统一；加大法院生效法律文书执行力度，建立部门的协调联动机制，推进国家执行威慑机制建设。特别对职务犯罪起诉率、法院审限内结案率、执行率提出了高于全省水平的量化标准，具有先导性意义。

　　3、尊重和保障人权，彰显法治终极价值

　　《方案》把坚持以人为本，尊重和保障人权作为法治城市建设的基本原则。树立执法为民、法治惠民的理念，寓法治城市建设于社会服务之中，让法治城市建设的过程成为群众全面参与和广泛受益的过程。这是法治建设的根本出发点，也是重要原则。在《方案》中，公民权利的有效保障被突出强调：公民的经济、政治、文化、社会权益得到切实尊重和保障，政治参与有序扩大，民意表达渠道畅通，公民的知情权、参与权、表达权、监督权得到有效落实，社会公平正义得到有效维护，政府提供公共服务的能力显著增强，覆盖城乡居民的公共服务体系更加完善，社会弱势群体的合法权益得到有效保护。强调把解决人民群众反映强烈的突出问题作为法治建设的突破口，注重运用法治方式解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让全市人民共享襄阳法治建设的成果。

　　4、服务“四个襄阳”建设，为实施“十二五”规划提供坚强法治保障

　　建设“产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳”是当前襄阳发展的中心任务。法治城市建设就是要进一步发挥法治在建设“四个襄阳”和现代化区域中心城市中的引导、规范、调节、保障和服务作用。《方案》紧密结合产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳实际，力求突出襄阳特色，分析问题客观实际，提出目标和措施切实可行，形成了一个比较完善的特色法治建设体系，为襄阳市的未来发展绘就了美好的蓝图。依法推进经济转型和发展，服务“产业襄阳”，这是加强经济法治化建设的根本要求，也是建设产业襄阳的发展助力，将为襄阳的经济发展和市场秩序创造良好法治环境。推进城市法治化，服务“都市襄阳”，这既是当前社会管理的焦点问题，也是城市法治建设的平台和核心，更是都市襄阳建设基本要求。加强文化法治建设，服务“文化襄阳”，这是法治文化建设的重要方面，也体现了襄阳“文化立市”的理念，是襄阳打造历史文化名城的根本保障。加强生态文明法治化建设，服务“绿色襄阳”，这是法治建设促进社会进步、科学发展的作用体现，是人民享有绿色健康生活的法制保障，也是襄阳可持续发展的灵魂。

　　5、构建多元化的社会矛盾纠纷化解机制，实现社会管理法治化

　　处理矛盾纠纷要有法律的思维和合乎法律的手段，坚持具体问题具体分析，准确把握矛盾的性质和特点，形成依法解决矛盾的机制，采用不同的方法解决不同的矛盾。畅通群众诉求渠道，引导公众通过法律渠道表达诉求、依靠法律手段解决矛盾、运用法律武器维护权益。这是维护社会稳定、建立法治社会的根本之策，也是解决矛盾的最有效途径。《方案》紧紧结合当前社会管理的热点问题，在依法管理社会事务内容方面，提出健全完善多元化的社会矛盾纠纷化解机制，大力推进信访工作法治化，实行信访接待中心、社会矛盾大调解中心、法律服务中心在一个平台有效衔接和运转，完善行政调解、司法调解和人民调解的“三调对接”机制，使法律手段成为解决社会矛盾纠纷的主渠道。

　　6、广辟普法宣传阵地，提升全民法律素质

　　法治建设成效的一个重要方面是法律常识的普及。组织实施“六五”普法，广泛宣传法律知识，深化“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”的“法律六进”主题活动。《方案》提出加强法制宣传教育阵地建设。构建以新闻媒体为主渠道，综合运用多种手段开展宣传的全方位法治精神传播体系。充分发挥市普法讲师团、襄阳法治网、《法治襄阳》期刊、《说法论理》电视专栏节目等普法平台的作用，利用媒体网络、社区宣传栏、校园、企业等普法阵地，积极打造普法教育新品牌。引导互联网、移动媒体等新兴媒体开展法制宣传教育，政府网和门户网站开辟法制宣传教育栏目。充分利用法制宣传主题街巷、户外电子显示屏等阵地开展法治公益广告宣传。

　　7、城乡联动创建，实现法治化水平的整体提高

　　当前，襄阳正奋力争创全国法治建设先进城市。《方案》对襄阳的法治建设进行了规划设计。2012年，完成襄阳法治城市建设的规划设计及动员部署，争取创建全国、全省法治建设先进城市；2012年-2014年，全面实施《襄阳法治城市建设总体方案》，初步实现襄阳政治、经济、文化和社会生活法治化；2015年，以“四个襄阳”建设规划的落实，巩固完善和提高襄阳法治工作水平，全面、高质量实现本方案制定的目标，迎接全国全省法治城市建设检查考核。按照创建计划，襄阳在全市广泛开展“法治城市”、“法治县（市）区”、“法治单位”、“民主法治示范村（社区）”、“诚信守法企业”等创建活动。同时，各县（市）区积极部署行动，城乡联动开展创建活动，枣阳、南漳等6个县（市）区提出创全国法治县（市）区，樊城、襄城等4个县（市）区提出创全省法治县（市）区。目前，全市11个县（市）区和市直各执法、司法部门法治创建工作正全面推进。

　　8、确定“法治指数”评价体系，促进法治程度从定性到定量的升华

　　襄阳在湖北省率先提出建立襄阳城市“法治指数”考核评估体系。法治城市建设成效的好坏，要以人民群众满意不满意作为衡量和检验的最高标准。怎么样来让人民群众评判法治建设的好坏，让人民群众给法治城市建设成效打分，建立一套以数字量化的科学的评估体系十分重要。《方案》提出建立襄阳城市“法治指数”考核评估体系，探索建立法治城市建设工作单独考核机制，硬化标准、细化考核、量化评分，定性考评和定量考评相结合，以量化方式客观科学地评价襄阳法治城市建设水平和法治建设工作综合状况。将襄阳法治城市建设工作列入各地各部门重要议事日程，纳入经济社会发展的总体规划，纳入党政工作目标考核和实绩考核内容，与党风廉政建设责任制、平安单位、精神文明建设考核等结合起来，统筹推进。《方案》在评价考核机制方面的积极探索，有利于客观真实反映法治城市的建设成果，使人民群众可以直观感受到城市的法治化进程和法治化水平，从而激发人民群众参与法治建设的热情。