专家解读十八届三中全会公报:绘制全面深化改革路线图 新的历史起点谱写新篇章

　专家名片

　　迟福林 研究员、博士生导师，全国政协第十一届委员会委员。中国（海南）改革发展研究院院长。近些年主要致力于经济改革问题与经济政策研究，提交了大量改革政策建议报告。

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　　刘勇 中国人民大学经济学博士，中国科学院地理研究所博士后。现任国务院发展研究中心研究员、发展战略和区域经济研究部研究室主任。

　　楚天都市报讯 □本报记者刘莉 陈凌墨发自北京

　　党的十八届三中全会，回应了全党全国各族人民的期待，作出了全面深化改革的总部署，发出了全面深化改革的总动员，明确了全面深化改革的目标、路径、原则和要求。那么，中国如何趟过改革“深水区”？我们将会看到怎样的改变？

　　昨日，本报记者专访了中国（海南）改革发展研究院院长迟福林、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘勇，请他们详解十八届三中全会公报。

　　改革深水区有四大特征

　　记者：在您看来，此次全会的宏观背景是什么？中国改革进入到了一个什么样的历史方位？为什么说现在是改革的“深水区”？

　　迟福林：过去35年改革，中国经济快速发展，人民生活水平大大提高，从以温饱为目标的生存阶段，上升到以人的自身发展为重要追求的发展性阶段。人们的需求结构也随之发生了重要变化，老百姓开始更多地追求好的教育、医疗、就业、消费环境和发展环境，公共产品短缺的问题突出了。今天，有些人“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”在一定程度上反映出对更多更好的公共产品和公共服务的需求。如果这个方面解决不好，不仅影响经济转型，更影响社会转型和治理转型。

　　我们的经济转型、社会转型、治理转型一定要适应改革开放35年后社会需求结构变化的大趋势，这样不仅能将13亿人的消费需求释放出来，而且能够解决我们今天面临的很多问题。中国改革正处在一个历史的拐点，通过改革的历史性突破，使中国能站在一个历史的新起点。到了今天，所有的改革都面临固有的利益关系格局，所以这个时候，改革的深刻性、复杂性比以往要大得多、复杂得多，所以要释放改革红利，最大的问题是改革能不能打破利益关系，政府能不能够向自己动刀子，能够有突破。

　　刘勇：在中国的政治语汇中，“三中全会”几乎成为改革开放的代名词。纵观党的历史，改革开放以来，历届党的三中全会都承担着促进经济发展和深化经济体制改革的重大使命，一些具有重大转折意义的决策，多是在三中全会上作出的。回顾1978年十一届三中全会以来的改革历程，每届三中全会都会推出一个事关改革的重大决策，指引中国一步步深化改革开放。

　　中国特色社会主义市场经济发展至今，创造了巨大的财富，但由于改革还不全面、不完善，因此存在分配不公、效率低下、资源浪费、权力寻租、经济增长方式转变有限的问题也愈加显现。

　　所谓“深水区”，有4大特征：改革的重点由体制外转向体制内；改革的导向由政府主导转向市场化引导；改革的阻力由过去的碎片化转向集团化；改革的路径由“摸着石头过河”转向理性探索。

　　全面深化改革强调“六位一体”

　　记者：十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署。怎么理解“全面”？又怎么理解“深化”？

　　迟福林：目前中国的经济转型到了一个关节点，社会转型到了一个临界点，治理转型也到了一个关键点。

　　经济体制改革应以理顺政府与市场关系为重点，激发市场活力，从而使我们的发展方式转变有实质性突破，从过去主要追求GDP转向追求公平可持续发展。这项改革如若拖延，产生的经济风险可能会引发大的经济危机。而社会转型不及时，社会矛盾、群体事件等社会风险将会急剧增大。

　　而经济和社会的转型，都依赖于政府的转型。应追求市场主导下政府的有效作用，而非政府主导下市场的有限作用。

　　刘勇：从1978年以来，中国主要进行的是“产品和服务”的改革，如农村土地家庭联产承包责任制、确立市场经济体制等，现在能改的都改得差不多了，下一步要进行的就是“要素改革”，主要涉及四个方面：劳动力、金融、土地和企业。

　　过去谈改革，多是强调以经济为主题的改革，十八大以来强调的是政治、经济、文化、社会、生态和党建“六位一体”的改革。

　　所谓“全面”，就是做好顶层设计和总体部署；所谓“深化”，是要拒绝浅尝辄止的改革，在深层次上进行制度的革新，将改革向纵深推进。

　　改革的十五个重点是着力点和突破口

　　记者：您如何理解三中全会公报的内容结构？

　　刘勇：公报主要分为两大部分：一是全面深化改革的总体思路，具体又分为三块：全面深化改革的伟大意义和指导思想；总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，六个“紧紧围绕”实际上是改革的六大分目标，政治、经济、文化、社会、生态和党建“六位一体”的改革；提出了经济体制改革的重点和四大指导原则。

　　第二部分是改革的阶段目标：到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。

　　改革的十五个重点，也就是到2020年之前，最重要的15件事：强调坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法制中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设，深化国防和军队改革，加强和改善党对全面深化改革的领导。

　　最后对这15个重点，每一个进行了一段话具体阐释，就是改革的着力点和突破口。

　　迟福林：这次公报有历史性的突破，历史性的作为，可以用历史的作用来评价。也就是说，“这一轮改革范围之广、力度之大，都将是空前的”。

　　记者：在您看来，十八届三中全会对中国改革有何深远意义？对社会政治经济发展有何深远影响？

　　刘勇：我认为此次全会在全面深化改革的各个方面，提出了非常重要的思想，包含着很多新思想、新命题、新概念，真正抓住了深化改革的关键和要领。

　　下一步还要看《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的具体内容，这将是中国下一步全面深化改革的纲领性文件，从全局勾勒未来中国改革的总路线图。

　　人民将分享更多的改革成果

　　记者：从公报中可以看出，全面深化改革将对老百姓的生活产生哪些影响？

　　刘勇：公报非常强调公平正义，强调发展成果更多更公平惠及全体人民，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求。

　　在社会事业改革中具体提到了五个方面的改革：深化教育领域综合改革，健全促进就业创业体制机制，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度，深化医药卫生体制改革。这都是老百姓关注的问题，可以预见，人民将分享更多的改革成果。

　　改革的最大挑战是利益固化

　　记者：“触动利益比触动灵魂还难”，全面推进改革的难点和阻力有哪些？如何化解这些阻力？

　　迟福林：政府要敢于对既得利益“动刀子”，形成合理的利益格局。目前到了经济转型的关键点，不能再拖延下去，否则改革很难推进。

　　在部门利益、行业利益、地方利益比较突出的情况下，迫切需要顶层推动，要有高层次的统筹协调，涉及利益调整和权力结构调整时，统筹考虑利益关系调整，拿出具体办法，这一点特别特别重要。行政体制改革表面上是机构、人员、数量的增减，实质上是权力格局的重新调整。凡是涉及权力和利益调整的改革都是最难的。

　　改革遇到的最大挑战就是固化的利益格局，尤其是部门、地方和行业的“既得利益藩篱”。在利益格局固化尚未形成组织化形态的时候，改革还有窗口期。打破固有的利益格局，最重要的是建立高层次的改革协调机构。

　　政府职能转变和机构改革，都面临部门利益、行业利益的掣肘，其复杂性、深刻性、整体性、统筹性特点非常突出。只有建立自上而下的改革协调机制，只有上升到中央层面的设计和协调才能适应更深层次的改革。因此，中央成立全面深化改革领导小组，将为政府职能转变和机构改革创造重要的体制条件。

　　公报的主要亮点

　　三次提及市场的决定性作用

　　刘勇：公报三次提到“市场在资源配置中起决定性作用”。以前讲的是市场在资源配置中的“基础性作用”，一词之差，意义重大，表明要坚定市场化改革的方向。

　　有几句话很关键：必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。完善主要由市场决定价格的机制。

　　这几句话是现代市场体系的要素和评价标准，适用于包括房地产、土地、金融等在内的所有市场，市场就是要企业自主经营、消费者自主消费、要素自由流动。凡是没有做到这些的市场都要改革。价格主要由市场决定，以进一步激发市场活力。

　　迟福林：此次全会以“全面深化改革”为目标，决议有历史性的重要突破。其中最大亮点就是“市场在资源配置中起决定性作用”。

　　这其中释放了两大积极信号：一是坚定市场化改革的方面。以前提的是“基础性作用”，现在则明确为“决定性作用”；二是政府职能转变的信号，转向追求市场主导下政府的有效作用，而非政府主导下市场的有限作用。明确政府职能要转变，能归市场的尽量归市场，政府只管基本，而不是主导。

　　财税改革将围绕预算体制完善来深化

　　刘勇：财税体制将会作出重大调整，将会在完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率六个方面破题。我国目前有一个预算管理条例，预算立法将会有实质性突破，今后政府花的每一分钱都要合法、透明、公开，接受制约和监督。

　　赋予农民财产权利

　　刘勇：公报虽然没有直接提到土地改革，但有很关键的两句话“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”，土地承包权、使用权和宅基地是农民最主要的财产，建设用地市场城乡统一，意味着农村土地有望自由进入土地流通市场，土地流转将加快推进。

　　迟福林：关于推进城镇化，此前我们听到更多的是“新型城镇化”，此次公告中则强调“城乡发展一体化”，这其实是新型城镇化的本质所在，其核心是要使农村富裕劳动力市民化。

　　如何推进呢？公告提出了四个路径：一是让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要实现这一点，我认为户籍制度改革首当其冲；二是提出推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。为什么北京房价这么高？根本原因是公共资源配置的严重不平衡。为什么欧洲一两万人口的城市就可以办大学？这正是得益于公共资源配置的平等均衡；三是提出赋予农民更多财产权利；四是完善城镇化的体制机制。

　　“现代治理能力”提法新颖

　　刘勇：推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面改革的两大总体目标之一，核心是摆正政府和市场的关系，市场能决定的政府都不用管了，小政府、大市场、大社会，政府要提高治理效率，多进行公共事务管理。

　　确保依法独立公正行使审判权检察权

　　迟福林：在权力运行制约和监督方面，全会破题了“怎么把权力关进笼子里”。把权力关进制度的笼子里，关键在于全面推进权力运行的公开化。全会提出了根本之策，即“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。公报中提到，要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。

　　接下来，应把全面推进政务公开作为政府自身建设的重大任务，抓紧出台政务公开、财政公开、司法公开的具体方案，尽快制定本届政府降低行政成本的行动计划。

　　首次提出“产权保护制度”

　　迟福林：公报强调了公有制和非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础，强化了平等地位。

　　刘勇：公报再次强调，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础。“产权保护制度”是首次提出，我的理解是，不管是国有资产还是私人财产，都要保护。对民营企业的保护加强力度，遗产税可能不会那么快推出。

　　中央成立全面深化改革领导小组

　　迟福林：公报提出“中央成立全面深化改革领导小组”，看到这句话我十分高兴。这也是我们呼吁了多年的事情。改革在强调顶层设计的时候，顶层推动尤为重要。以往的改革协调机构在政府层面，这次提升到了党中央。以往强调经济体制改革，这次是强调全面深化改革。值得注意的是，公报还提出，不仅中央成立高层次改革协调机构，各级党委也要担起对改革的领导责任。

　　刘勇：这个机构直属于中央，为全面推进改革提供制度和组织保障，十五个领域改革的详细方案制订，以及执行、落实、监督等，都要靠这个机构领导。

　　划定生态保护红线

　　刘勇：公报中提到，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

　　设立国家安全委员会

　　刘勇：设立国家安全委员会，就是要完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

　　顶层设计和摸着石头过河相结合

　　迟福林：全会拿出了从现在到2020年改革的总体设计，提出了时间表和路线图，以及实现目标的重要方法。在推动顶层设计的同时，要坚持改革的实践和探索，考虑成熟一件就做一件，关键在务实的行动。

　　刘勇：在推进改革的原则中，有两句很通俗的话：胆子要大、步子要稳，顶层设计和摸着石头过河相结合。不是为了改革而改革，改革的目的还是增进人民福祉，国家长治久安，必须保持执政的稳定、社会的稳定、制度的稳定。

　　公报中还提到紧紧依靠人民推动改革，自上而下的顶层设计，自下而上的先行先试、局部试点相结合，充分发挥人民的智慧。