我国全民食盐加碘拉锯战：盐业公司被指专营暴利

　　中国盐业：被表彰并被质疑

　　原卫生部对碘盐标准的第三次调整，未料竟引起人们对碘盐安全的更多质疑

　　《瞭望东方周刊》记者陈融雪 北京报道

　　在中国社科院发布的2012年企业社会责任蓝皮书中，中国盐业公司的社会责任发展指数位列食品饮料行业第一名。这家企业不乏此类表彰，囊中奖项包括联合国“全球儿童事业贡献奖”。

　　来自联合国有关机构的统计数据，1996年至2005年，中国碘盐供应量从432万吨提高到732万吨，居民合格碘盐食用率由39.9%上升至93.8%，儿童甲状腺肿大病率从20.4%下降到5%。

　　在中国盐业总公司执行全民加碘政策以前，中国是世界13个“碘缺乏病重点国家”之一。而这个被表彰者也被质疑挟国家政策以专营获取暴利。

　　在碘盐致病和无碘盐难购的争议中，2010年，原卫生部将碘盐标准下调，未曾料到竟引起了人们的更多质疑。

　　无碘盐是否应推广布局？中盐是否涉嫌垄断暴利？在澄清公众对加碘标准下调的误读之后，不妨借鉴国外经验，看看食盐专营放开又是什么状况。

　　无碘盐布局

　　随着碘盐的普及，中国盐业在2009年已成为亚洲最大盐业企业。但是，对于中盐总公司和中盐协会的领导来说，关于碘盐标准和无碘盐推广的话题似乎都算不上令人愉快的话题。倒是中盐北京市盐业公司的工作人员在回应本刊咨询时简单明了。

　　“北京市的无碘盐销售网点已有76家。”北京市盐业公司的工作人员接受《瞭望东方周刊》采访时强调，北京是低碘地区，并早于2010年放开无碘盐专售点，“对于不便消费者自取的分销处或者倒闭的网点超市，我们会及时核实调整。”

　　比如海淀区西北旺分销处就被取消了。该区在四道口路新增了乐天玛特网点、在清河龙岗路、金沟河和红联村分别新增了永辉超市网点。同期新增的网点还有东城的王府井百货、西城的西单商城等。

　　“我们作为企业，肯定是充分考虑市场，满足老百姓需要。”上述工作人员表示，北京市场的小袋包装加碘盐(即入口盐，加碘盐另有饲料盐和食品加工盐)年需求量比较稳定，约7万吨，而无碘盐供应将根据市场需求调整，让老百姓自主选择。

　　“人们可以通过查询盐业公司网站或咨询电话取得无碘盐销售点的信息。”据其介绍，不仅在北京，中国各省都是如此。

　　这个措施可追溯至2009年，原卫生部与工业和信息化部印发《关于进一步做好无碘食盐供应和管理工作的通知》，要求各地盐业主管部门适度增设布局合理的销售点。农村地区原则上选取中心卫生院所在地，就近设立无碘食盐销售点或委托中心卫生院代销；城市地区原则上选取社区卫生服务中心所在地，就近设立无碘食盐销售点或委托社区卫生服务中心代销。

　　各地纷纷布局无碘盐经销点，最初需要医疗证明方可购买的做法，在实践中因备受诟病渐被取消。但仍有市民向本刊抱怨网点普及有限，无碘盐难购。

　　被质疑的专营体系

　　“我们大约占四川食盐市场的40%，湖北市场的10%。每年加碘盐销量大约60万吨，无碘盐10万吨，比较稳定。” 四川久大盐业的运销经理肖阳接受《瞭望东方周刊》采访时表示，“我们的食盐不直接卖给市场，只卖给盐业公司。”

　　四川久大集团综合办公室主任刘波告诉《瞭望东方周刊》，久大集团拥有四川自贡、四川遂宁大英、湖北应城三大制盐基地，拥有全国盐行业唯一的国家级企业技术中心，是中国规模最大、配套最全的井矿盐生产集团。

　　食盐和烟草是目前我国仅剩的两个保持专营体制、按计划统购统销的行业。在食盐体系内，盐业公司是唯一的经销商，而食盐生产亦由政府特许的生产企业按计划进行。

　　本刊记者查询中国盐业总公司官网， 2013~2015年度食盐定点生产企业已经工业和信息化部根据《食盐专营办法》核发证书公告：98家企业获许可定点生产食盐。久大盐业旗下的四川久大制盐、久大蓬莱盐化、久大(应城)盐矿和久大(应城)制盐均榜上有名。

　　“一直以来，食盐计划的基本流程分五步，但今年有了变化，国家简政放权，由销区直接报计划，国家发改委和中盐来平衡协调，就省了两步。”

　　肖阳告诉《瞭望东方周刊》，常规的五步包括：

　　第一步，国家发改委向省市区下达编制下一年度国民经济和社会发展计划草案的通知，其中包括食盐计划；

　　第二部，各省市区盐务管理部门和盐业公司负责提出本地方的需求量，产区省份提出食盐的可供量；

　　第三步，国家发改委委托中盐总公司对各省市区上报的计划草案进行平衡和协调，提出全国年度食盐调拨计划建议草案；

　　第四步，上述草案上报国家发改委审批下达，由国家发改委向各省市区盐务管理部门、盐业公司和中国盐业总公司下达年度食盐分配调拨指标计划和食盐干线运输计划；

　　第五步，各食盐定点企业按照计划生产，各级盐业公司按计划收购、调运和销售。

　　食盐暴利疑云

　　“加碘盐车间价一吨三百多元，卖给盐业公司一吨五六百元。无碘盐的成本因为省了加碘环节，要便宜六七十元。” 肖阳表示，“我们都按国家规定，大家都差不多。”

　　按照国家发改委和各省物价局规定，食盐出厂价为每吨300~500元。但在多数的超市货架上，500g一包的食盐普遍标价1.3元，换算后即每吨2600元。

　　据本刊记者了解，市场上食用盐的零售价普遍在2600元/吨，批发价为2200元/吨，大型食品厂可以从省盐业公司以600~700元/吨的价格批发到食用盐，而小型食品厂则必须在当地盐业公司拿货，拿货价近1000元/吨。

　　通过专营的食盐，从车间到了市场终端，价格提高了近十倍。相比而言，在已经放开专营、市场化的两碱工业盐市场，每吨为500~600元。

　　盐业公司被指专营暴利的声音一直存在。2007年，国家审计署对全国盐行业进行了8个月的审计，结论是“食盐并不存在暴利”。

　　然而，2008年，海南省盐务局花费公款62.98万元集体旅游；江苏省盐业集团有限公司包括食盐专营处原处长王思静在内8人受贿；以及2009年7月，原广东省盐务局副局长陈琼福因涉嫌贪污受贿接受审判??盐业系统爆出的高福利以及腐败问题依然被舆论联系到盐业亦存暴利的话题之上。

　　2009年，东方公益法律援助所诉北京盐业垄断暴利。

　　中国社科院国际法研究所助理研究员毛晓飞在接受《瞭望东方周刊》采访时表示，“当时正值《反垄断法》出台，北京法院对这个案子‘不予受理’，后来不了了之。”

　　毛晓飞个人认为盐业公司的垄断净利润达67%。

　　这个数据和北京天则经济研究所《中国行政性垄断的原因、行为与破除》报告中的调查结果较为一致。

　　报告说，按食盐管制的垄断价格3000元/吨测算，当前盐业垄断企业销售一吨食盐的不当垄断收益为2218元。

　　若按全国每年食盐销量800万吨计算，盐业垄断企业的垄断利润应达177.4亿元。这被指是全国消费者每年为盐业垄断所付出的额外代价。换算起来，相当于平均每个三口之家每年请中盐喝了一杯超大杯的星巴克。

　　专家和市民回应迥异

　　在北京华联超市食盐货架旁，市民刘小姐显然不介意请中盐喝杯“星巴克”。她告诉《瞭望东方周刊》，“一块多一包的食盐就算暴利又怎样呢？可不可以先关注一下通信和石油行业？”

　　而大学生张笑拿起购物篮里的矿泉水告诉本刊记者：“一些纯净水的成本可能比食盐还低，有些卖到几十元也没人说暴利，如果有几十元的食盐，我觉得也会有人买。”

　　在业内人士肖阳看来，说盐业公司暴利的人都是“不懂行情”。

　　“从盐产区运盐的费用，再到运送到偏远地区的运费，盐业公司仅运营成本就不少。平时的储备费用、大小包装和防伪标费用都是成本，还有市场管理、补贴老少边穷地区的费用、税收，等等。”他表示，“从采购到分装到配送销售，盐业公司的渠道成本很高。”

　　对此，毛晓飞告诉《瞭望东方周刊》，企业做账都会报高自己的成本，而他们质疑中盐垄断暴利的调查是根据行业平均利润来计算的。

　　真相到底是怎样的？毛晓飞认为，“如果法院能受理诉讼，盐业公司就可以对成本进行解释。”

　　在质疑者看来，盐业公司的暴利总额虽然不显著，但也因此是垄断行业里薄弱易击破的一环。对该领域的攻破将被寄予“四两拨千斤”的厚望。

　　毛晓飞说：“随着国民经济的发展和国民生活的改善，上世纪90年代需要全民加碘的环境已经改变。市民应有比现在更多的选择权。”

　　被误读的加碘盐新规

　　肖阳的观点和政策制定者一致：“加碘是利国利民的政策，无碘盐只适于甲亢类的少数市民。在国民普遍需要补碘的情况下过于推广无碘盐，并不是好事。”

　　但随着社会上甲状腺病的检出率上升，一些专家提出国民补碘过量，碘盐致病说。

　　2010年，原卫生部下调食盐加碘标准，在坊间一些解读声音中，犹如迟到的纠错，以至于许多人反而因此犹豫，还应不应该继续吃加碘盐。

　　国家卫生计生委地方病专家咨询委员会委员、天津医科大学内分泌研究所研究员阎玉芹教授当年接受《环球科学》采访时称公众对此有误读。他表示，新规中“平均加碘量为 20mg~30mg/kg，允许碘盐生产厂家在加碘时上下波动30%”中的 “平均”和“浮动”两个关键词，往往被公众忽略，而这恰恰意味着真正的加碘范围是14 mg~39mg/kg.

　　对此，国家卫计委一位不愿具名的工作人员告诉《瞭望东方周刊》，任何一个标准都不可能长期适用。我国从1995年开始实施全民食盐加碘防治碘缺乏，不断对实施情况进行监测，同时根据监测结果对盐加碘浓度适时调整。

　　我国最早制定的加碘标准并没有规定加碘量的上限值。1996年，中国食盐的碘含量标准调整为 20mg~60mg/kg，2000年根据监测将加碘量下调至20mg~50mg/kg，2012年3月国家新的食用盐碘含量标准开始实施，这些调整都属于正常“微调”。

　　专营放开何妨

　　对于盐业专营支持者来说，确保加碘安全算得上食盐专营的“尚方宝剑”。2011年因日本地震引发的抢盐风波安然渡过，亦被用作支持食盐专营的一大佐证。

　　但无法回避的是，在产销分离的专营局面下，生产企业无法自主经营，没有权力进入市场，发展呈现小乱散差的格局。

　　这些或可借鉴国外盐业的发展经验来寻找有中国特色的模式。

　　在美国，六大盐业公司是典型的寡头垄断，与中国产销分离不同，他们实行的是产销合一的体制，企业的纵向一体化程度很高。

　　美国也是采用食盐加碘的国家之一，大多数盐矿归私人所有。虽没有专门的盐业政策，但美国食品医药管理局(FDA)规定，所有在美国进行人类食品和畜牧食品生产、加工、包装的国内外厂家均必须在FDA进行登记。

　　在美国，各种用途的盐都有严格的技术指标，并有专门机构对不同用途的盐指标进行监督检查。

　　在日本，自1997年废止了盐业专卖制度以来，至今国有股份的控制全部退出，完全实现了区域市场的内部化。但在市场化之前，日本为了保护本国的盐业企业，实行了5年左右的保护期，如对进口盐征收高额关税。

　　在德国，盐业保持着激烈的市场竞争状态，有关盐的系列法规被列入食品法范畴。

　　在印度，非碘盐曾一度放开，在出现不良反应后又被禁止出售供人食用，并颁布了禁售令。但在印度并不实行专卖制度，盐的生产、分配、质量和出口受盐业委员会、工业政策与发展部办公室、工商部等机构管理。

　　碘盐全球策略

　　全世界约70%的家庭能够获得充足的碘盐供应

　　文 李建文

　　碘缺乏病不仅会给病人带来痛苦，而且给国家和社会造成沉重的负担，阻碍社会和经济的进步，世界各国和相关组织都在积极采取各种措施改善人群碘营养状况，消除碘缺乏病。这些措施包括饮食多样化、在食物中补充碘(面包、牛奶、食糖、水、食盐加碘)等。

　　经过数国多年的实践，越来越多的国家已经将食盐加碘作为消除碘缺乏病的一项重要的公共卫生策略。

　　瑞士、美国是先行者

　　而以临床实验为基础，开展真正意义上的食盐加碘，瑞士和美国走在世界的前列。

　　1922年，Eggenberger医生在瑞士东北部地区推广强化碘盐，以预防甲状腺肿和克汀病。随后的15年中，加碘食盐几乎覆盖了瑞士所有的行政区。与此同时，一直致力于强化碘盐预防甲状腺肿研究工作的美国医生David Marine，1916~1917年实施了大规模临床实验，在降低甲状腺肿发病率方面，取得了瞩目的研究成果。

　　到1924年，美国加碘食盐的使用已非常普遍。之后不到十年时间，美国“甲状腺肿带”地区的居民加碘食盐就占到了90%以上，食盐加碘降低甲状腺肿方面收效显著。

　　鉴于在预防和治疗碘缺乏病方面所取得的成绩，食盐加碘这一公共卫生策略在世界范围内逐步铺开，有些国家还以立法的形式使之常态化。

　　至1967年，WHO数据显示，23个国家出台了使用强化碘盐方面的立法，其中瑞士最早，始于1929年。23个国家中，11个国家的立法是国家层面的，包括奥地利、前捷克斯洛伐克、瑞士、前南斯拉夫、智利等；12个国家的立法局限于部分地区，如保加利亚、波兰、匈牙利、罗马尼亚、印度等国。

　　1993年，WHO和联合国儿童基金会建议将全部食盐加碘(universal salt iodization)人食用盐、动物饲料用盐、食品工业用盐都加碘，并且达到国际上一致推荐的水平)作为消除碘缺乏病的重要策略。自此之后，碘盐产量和质量方面取得了重大的进步。

　　世界范围内，联合国儿童基金会2008年统计数据分析结果显示，全世界120多个国家实施了全部食盐加碘项目，其中34个国家已经实现了全面碘盐强化，另外28个国家正在向这一目标靠拢。联合国儿童基金会128个会员国中，37个国家家庭碘盐覆盖率在90%以上，52个国家家庭碘盐覆盖率为50%~89%。39个国家仍低于50%。总体上，全世界约70%的家庭能够获得充足的碘盐供应。

　　低投入 VS 强效益

　　食盐加碘作为控制碘缺乏病的重要措施，其操作简便、有效，安全，成本低。一个儿童每年食盐加碘的成本仅为0.02~0.05美元，最高折合人民币不到4毛钱。但若因缺碘死亡，每名儿童的损失达1000美元；每挽回一个失能调整寿命年，将获得34~36美元的收益。

　　正因为低投入与可观的经济及社会效益之间的强烈对比，全部食盐加碘作为预防控制碘缺乏病的主要措施，一直以来具有很强的吸引力，得到各国政府的重视与支持，在预防、控制碘缺乏病方面成绩斐然。

　　瑞士1922年实施食盐加碘政策之后，甲状腺肿的发病率显著下降。1942年甲状腺肿应征入伍者的甲状腺肿发病率比补碘前下降了95%。1950年，儿童甲状腺肿发病率下降了90%，消灭了克汀病，聋哑症也逐渐降低。

　　美国食盐加碘以来，甲状腺肿发病率持续下降，底特律使用加碘食盐的最初6年中，甲状腺肿发病率从9.7%下降到1.4%。美国至今一直坚持食盐加碘政策，最近进行的评估显示，人群碘营养状况维持在充足的水平。

　　20世纪50年代，前苏联卫生条例确立部分地区实施碘盐强化政策与供应，到20世纪70年代，几乎消除了甲状腺肿。巴尔干地区，20世纪60年代保加利亚和前南斯拉夫实施工业和家庭用盐强制性加碘政策，随后的十年中，甲状腺肿的患病率较自愿强化时期显著下降。后来前南斯拉夫分解，但在世纪之交，马其顿、塞尔维亚和黑山人群碘营养状况仍旧处于适宜水平。

　　世界范围内，2007年与2003年相比，有12个国家的碘营养状况从缺乏转变为碘营养充足。学龄儿童的碘摄入不足患病率下降了5%。东南亚下降了9.6%，欧洲下降了7.5%。美洲地区的碘摄入不足比例保持稳定，患病率约为10%。

　　2011年再次评估的结果显示，从2003年至2011年，碘摄入水平低下的学龄儿童人口数从2003年的2.85亿，下降到2011年的2.41亿。碘缺乏的国家从54个降低至32个，碘营养状况充足的国家从67个国家增加到了105个，澳大利亚、比利时、拉脱维亚和毛里塔尼亚从碘营养不足，晋升到碘营养充足的国家之列。

　　总体上，在过去10年中，除非洲碘营养状况没有明显进步之外，欧洲、东地中海地区、东南亚和西太平洋地区实施食盐加碘政策以来，碘营养状况一直在稳步改善。

　　食盐加碘政策为何不能轻易中断

　　尽管食盐加碘和碘缺乏病的防控在全球范围内取得了显著进步，但碘缺乏病的形势依旧严峻。根据最新资料，全球仍有18亿人碘缺乏，其中包括2.41亿在校儿童。

　　排除碘地理分布不均，地球循环过程漫长的客观因素外，公认干预措施(如食盐加碘/全部食盐加碘的策略)未能始终贯彻和有效执行是造成碘缺乏病的重要原因。历史的经验表明，加碘食盐的使用与消除碘缺乏病密切相关，一旦碘盐不能充足供应甚至停止供应，碘缺乏病往往卷土重来。

　　1956年，苏联卫生部颁布条例，确定了高甲状腺肿地区并对这些地区供应碘盐，但随碘缺乏病影响的地区不断扩大，苏联开始了强制性碘盐强化政策，限制不含碘的普通盐的销售。1965~1969年人口调查结果显示，苏联几乎完全消除了甲状腺肿，也未发现新发呆小症病例。苏联卫生部门随后宣布，苏联已经解决了碘缺乏问题，并结束了对碘缺乏病的监督和监测。庆幸的是，苏联卫生部对此问题的疏忽，并未对盐类工业的碘强化造成影响。

　　20世纪80年代苏联经济的恶化，更使碘盐生产雪上加霜。到20世纪90年代，前苏联碘盐供应总量仅达到计划生产量的一半。1991年11月，国际控制碘缺乏病委员会(ICCIDD)、联合国儿童基金会(UNICEF)以及WHO联合召开的国际研讨会上，来自前苏联的10个加盟国的知名科学家，以充分的证据表明自20世纪80年代开始，碘缺乏病在苏联各地区，各个人群又卷土重来。1994年，碘缺乏病又成为新独立出来的6个国家的主要公共卫生问题。

　　2006年，在我国新疆乌什、拜城和洛浦县11个乡的34个村又发现新发克汀病病例，经对296例疑似病人进行核实诊断，共确诊15岁以下病人76例。其直接原因为加碘食盐覆盖率大幅度下降，使甲状腺肿大率上升，并出现新发克汀病。这从另一侧面证明了食盐加碘对预防碘缺乏病的有效性，也说明在部分缺碘地区必须继续实施普及食盐加碘预防碘缺乏病的策略。

　　通过这些历史的经验、教训，不难看出，在消除碘缺乏病方面，实施全部食盐加碘是一项长期的公共卫生策略。

　　碘盐的质量与风险交流

　　尽管目前的证据显示全部食盐加碘在预防碘缺乏病方面是最重要的有效策略，但碘盐对碘缺乏病的防控效果，仍会受各国碘盐强化政策、公众对碘盐的正确认识、碘盐的生产状况、以及其他公共卫生策略(预防慢性病的控盐策略)、公众饮食习惯改变等因素的影响。

　　碘盐进行强制性强化是全部食盐加碘的基础，这无疑需要政府强有力的承诺与政策支持。尽管碘盐强化的效益成本比例高达30:1(以美元计)，但一些国家仍未承诺制定或实施全部食盐加碘策略，使得这些国家的公众面临碘缺乏的风险。

　　在欧洲，食盐加碘缺乏统一的立法，且各国食盐加碘的策略不一，有些国家实施强制性强化(如丹麦)，有些国家自愿强化(如波兰)，还有一些国家(如荷兰)仅限于部分食品，致使全部食盐加碘并未普及，碘盐覆盖率很低，加上公众对碘缺乏的重要性认识不足，碘缺乏问题再度出现。2008年，4.6亿欧洲人面临碘缺乏，占人口总数的52%。

　　除强化政策因素外，碘盐的质量也不容忽视。一些小的企业，由于生产技术有限，生产的加碘食盐不达标，也是碘盐防控碘缺乏病过程中不容忽视的因素。大的制盐企业生产的碘盐占75%以上，另外25%的碘盐由小生产企业供应。

　　这些小企业主要分布在临海或临湖地区，以半农业化的方式生产，由于较为分散，政府对他们不能实施有效的监督，加上资金、生产技术有限，质量控制程序缺失，生产的碘盐质量通常很差。但这些盐往往流入那些碘缺乏病严重、大企业的合格碘盐无法覆盖的地区，存在以上问题的国家，政府应加强帮扶和碘盐质量控制。

　　正确、强有力的风险交流是碘盐的普及、正确使用和预防碘缺乏病的基础，也是碘盐普及过程中的挑战。无论是发达国家，还是发展中国家，都应继续加强碘营养和毒性知识的宣传，使公众认识到碘缺乏仍旧是全球面临的主要公共卫生问题。

　　但各国碘分布千差万别、饮食习惯不一，人群文化程度参差不齐，要使风险管理者、企业、公众理解、接受全部食盐加碘，使用加碘食盐，这一任务无疑任重道远。

　　食盐加碘预防碘缺乏病还会受到其他一些因素的影响，如饮食习惯或其他公共卫生措施等。在一些国家中，食盐加碘仅限于家庭用盐，但随着的饮食习惯的改变，比如在外就餐增多、过多地依赖预包装或预制售食品，而这些餐馆、食品企业提供的食品中并未使用碘盐，就造成碘摄入不足。

　　在世界范围内，降低食盐摄入以预防慢性病的策略得到共识，食盐摄入量降低的情况下，为了维持充足的碘摄入，就必须对食盐中碘的加入量进行适度调整。为了排除全部食盐加碘政策实施过程中的障碍，需要风险管理者(政府)、企业、公众、国际组织或政府间组织、医疗卫生部门以及专家团队之间的积极有效沟通与通力合作。

　　(作者为国家食品安全风险评估中心风险评估二部副研究员)