省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)

　　省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)

　　鄂发[2003]17号

　　为巩固农村税费改革成果，进一步解放农村社会生产力，加快农村经济发展和社会全面进步，省委、省政府决定在全省推进乡镇综合配套改革。

　　一、明确改革的指导思想与基本原则

　　1、指导思想：以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，适应完善社会主义市场经济体制的要求，改革与农村生产力发展不相适应的上层建筑和生产关系，通过体制和机制创新，加强编制管理，转变政府职能，减轻财政和农民负担，推进民主政治建设，加快全省小康社会建设步伐。

　　2、基本原则：一是坚持精简、统一、效能的原则，压缩机构编制，降低行政成本，提高行政效率。二是坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变“养人”为“养事”。三是坚持民主、法制的原则，健全政务公开制度，加强群众监督，实现机构编制法定化。

　　二、按照法定化的要求规范机构设置

　　3、明确乡镇党政职能。乡镇党委和人大分别按照《党章》、《宪法》和《地方组织法》的规定履行各自职能。乡镇政府的主要职能是，落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。

　　乡镇一级不再设立政协机构。政协的有关工作，可明确一位负责同志兼管。

　　4、实行领导班子交叉任职。每个乡镇党委设党委委员7-9名。其中，党委书记原则上兼任乡镇长；党委副书记2名，1名担任人大主席，1名兼纪委书记；兼任副乡镇长的党委委员2-3名；兼任人武部长等职务的党委委员2-3名。

　　每个乡镇可设非领导职务的正、副科级干事1-3名。对目前领导成员过多的乡镇，可给予三年的过渡期。过渡期内，设1-3名非领导职务的正、副科级助理。

　　5、从紧设置乡镇工作机构。每个乡镇设3个内设机构，1个直属事业单位。3个内设机构是：党政综合办公室（加挂综治办的牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室。也可只设党政综合办公室。各办公室设立一专多能的干事和助理等职位，在重点从事一两项专门工作的同时兼事其他工作。1个直属事业单位是财政所。乡镇与村之间不设立中间层次的管理机构。

　　各内设机构的主要职责分别是：党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。经济发展办公室主要承担工业、农业、林业、水利和第三产业发展规划、招商引资、公有资产管理等工作，协调与经济发展相关的其他工作。社会事务办公室主要承担人口与计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。

　　财政所的主要职责是：负责承担财政、农税征收、经营管理和零户统管等工作。

　　6、引导乡镇直属事业单位面向市场转换机制。除农村中小学校、卫生院外，乡镇其他直属事业单位要在清退非在编人员的基础上逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，走企业化、市场化、社会化的路子，其所承担的原有行政职能分别并入“三办一所”。转制后的事业单位，继续享有原债权，承担原债务。对一时难以自负盈亏的，可给予三年的过渡期。过渡期内，当地政府继续给予财政补贴，直至过渡期满。各地要保证由财政拨付的兴办社会公益事业的资金额度不减、用途不变，将“以钱养人”改为“以钱养事”。

　　7、规范设置人武部和上级延伸、派驻乡镇机构，理顺条块关系。乡镇设立人民武装部，依法履行国防动员、民兵训练、预备役管理等职能。法庭、公安派出所、司法所、工商所、税务所、交通管理站、林业管理站可延伸、派驻到乡镇，并实行区域性设置。其他机构不再延伸、派驻乡镇。除国家有明确规定的以外，延伸派驻乡镇的机构，其党的组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项必须按有关规定征得当地党委同意。

　　三、建立刚性约束机制，严格编制管理

　　8、合理核定乡镇行政和事业编制。按照地域面积、所辖人口、财政收入状况等因素，科学确定乡镇类别。在各县(市、区)已核定的乡镇行政编制总额内，一、二、三类乡镇的行政编制分别不超过45名、40名、35名。各地要在核定的编制内配备具有较高素质的管理经济、文化和社会事务所必需的专业技术人员。

　　财政所的机构编制标准，综合考虑四项因素，即：定编基数、管辖幅度、征收额度、农业户数来测算确定，实行总量控制。以县(市、区)为单位，平均每所17人。

　　教育事业编制，要在保证教学基本需求的前提下，本着压缩精简的原则，由县(市、区)机构编制部门会同教育和财政部门按师生比例从紧核定，每两年核定一次，经市州编办审核后，报省编办审批。

　　卫生院的事业编制，另行研究确定。

　　县(市、区)法院、公安、司法、工商、税务这五个部门延伸、派驻乡镇的机构，其人员编制实行总量控制，不得突破上级核定的专项编制总额。人武部使用乡镇行政编制，配备一名专职人武干事。交通管理站的人员编制标准由省另行制定。

　　9、实行机构编制监督管理信息化、公开化。编制管理要定编定岗到人，并向社会公示，接受群众监督。要建立机构编制监督管理信息网，尽快将行政事业编制、机构设置、人员结构和财政统发工资人员名单等在网公布，并将编制号、档案号、身份证号同时锁定在财政供给人员名单上，使机构编制监督管理工作公开透明，杜绝违规操作。

　　10、完善机构编制与财政预算相互配套的约束机制。要把机构编制作为乡镇行政事业经费预算拨款的主要依据，只有在县(市、区)机构编制部门核定的编制范围内，人事部门才能核定工资，财政部门才能核拨经费。县(市、区)党委、政府和机构编制部门不得突破上级机构编制部门审核批准的乡镇机构和人员编制。未经县(市、区)机构编制部门核定，任何部门都无权超编、超职数任用、调配、录(聘)用财政供给人员；乡镇行政、事业单位，不得调进、任用所谓“自费编制”、“空招”及其他靠收费供养的人员。新进入乡镇行政、事业单位的人员，必须在机构编制出现空缺的前提下，通过统一、公开考试录(聘)用。

　　11、对县(市、区)和乡镇主要领导实行机构编制工作责任审计制度。县、乡主要领导在任时，要实行年度编制工作责任审计；离任时要及时进行审计，把机构编制的管理情况与其业绩考核和使用挂起钩来。严格执行机构编制“三定”方案，加大对违反机构编制管理规定的查处力度，一旦发现有擅自设立机构、增加编制、超编进人等违纪违规行为，要严肃查处，追究县(市、区)和乡镇主要领导的责任。

　　四、探索社会保障办法，妥善分流富余人员

　　12、彻底清理清退非在编人员。乡镇行政事业单位(含延伸、派驻机构)的临时工、空招人员、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员，都必须无条件清退。具体清退办法由各县(市、区)确定；涉及省垂直管理部门的人员清退办法，由省直有关部门确定。

　　13、分流人员要逐步与行政、事业单位完全脱钩。在全面清理清退非在编人员、重新核定编制的基础上，按照“公开、公正、公平”的原则，采取考试和考评相结合的办法，实行全员竞争上岗。未参加竞争和在竞争中落岗的人员要逐步分流。要严格程序，完备法律手续，逐步解除分流人员与行政、事业单位的关系。

　　14、努力解决分流人员的生活保障问题。各县(市、区)可从本地实际出发，采取多种途径积极稳妥地分流富余人员。通过多种渠道筹措资金，对分流人员给予一次性经济补偿，补偿标准以工龄为依据，每工作一年支付其本人一个月的上年月平均工资。积极探索为乡镇分流人员办理符合本地经济发展水平的社会保险办法。省政府有关部门要抓紧研究制定乡镇分流人员社会保障的具体政策措施。

　　15、积极创造条件支持和鼓励分流人员再就业。分流人员自谋职业的，纳入企业下岗人员再就业的范围，享受再就业的优惠政策。领办创办经济实体的，政府在经营场地、地方税费减免等方面应给予支持和优惠。有条件的乡镇，可运用市场经济的办法，引导、鼓励分流人员组建民营或其他经营方式的农工商经营开发公司。各县(市、区)要及时向分流人员提供就业信息，组织劳务输出，帮助他们实现再就业。

　　五、完善乡镇财政管理体制

　　16、坚持分税制改革方向，调动乡镇发展经济，培植财源的积极性。按照“一级政府、一级财政”的原则，加强收支管理。合理界定县、乡政府事权范围，明确县、乡财政支出责任。坚持分税制改革方向，改变按企业隶属关系划分各级税收收入的办法，实行按税种比例分享的规范办法。建立县(市、区)对乡镇规范的转移支付制度。

　　17、推进公共支出管理改革，堵塞各种漏洞。严格执行“收支两条线”规定，乡镇所有行政事业性收费、罚没收入、政府性基金等都要全额上缴国库或财政专户，严格做到收缴、罚缴和收支分离；继续推行和完善零户统管制度，提高财政资金使用效益；在使用权不变的前提下，建立县对乡财政支出的国库集中支付制度，增加透明度、规范性和约束力。积极创造条件，建立健全政府采购制度。认真清理核定乡镇债务，严禁新增债务，积极稳妥化债，防范财政风险。对撤销和转制的行政、事业单位，要严格清产核资，落实债权债务，防止公有资产流失。乡镇政府和财政，一律不得为企业和其他一切经济组织提供经济担保。

　　18、规范行政事业性收费。对经国务院、省政府批准设立的行政事业性收费项目，应向社会公示收费标准，严格按标准执行。对各项行政事业性收费，不得以任何理由加码，不得搭车收费。省以下各级政府和其他部门无权审批行政事业性收费项目。对乱收费的，要严肃查处。

　　19、加强村级财务管理。在保证村级资金所有权、支配权不变的前提下，乡镇财政所代管村级财务，尊重村民监督财务的权利，对村级财务定期在村公开，规范村级收支行为。

　　六、大力推进乡镇民主政治建设

　　20、扩大乡镇领导干部选拔任用中的民主。坚持把党管干部与扩大民主有机结合起来，扩大广大党员和群众在干部推荐、考察、选举、罢免等环节中的民主。在乡镇领导班子换届选举中，逐步推行党员推荐、群众推荐、党代表大会和人民代表大会选举的办法产生乡镇党委和政府班子成员，对党委书记、副书记进一步试行乡镇党代表大会“差额直选”。党委书记产生后，将其作为乡镇长候选人，由人大依法选举产生。依法选举乡镇人大主席、副主席和副乡镇长。乡镇领导班子成员一般要任满一届。在乡镇领导班子成员届中调整时，要把民主测评结果作为干部任用的重要依据。

　　21、建立健全乡镇政务公开制度。规范政务公开的内容、形式，建立政务公开责任制、预审制、评议制、投诉制等制度，把办事依据、办事程序、办事结果和收费标准向群众和社会公开，让群众依法享有对乡镇政务的知情权、参与权、决策权和监督权。

　　22、依法规范乡镇干部行政行为。加强对乡镇干部的法制教育，增强他们依法行政的自觉性，认真落实省委、省政府《关于全省乡镇干部行政行为的三项规定》，加强对乡镇党政主要领导的经济责任审计，对违反农村政策、加重农民负担和违反财经纪律、谋取个人或小团体利益的行为，要严肃查处。

　　23、强化对乡镇领导干部的民主监督。凡涉及乡镇经济社会发展中的重大项目建设和大额资金使用问题、重要人事任免和涉及群众切身利益的重大问题等，乡镇党委和政府必须充分听取群众意见，接受党员和群众的监督；建立和完善乡镇领导班子和领导干部年度述职、评议制度，实行党员代表、人大代表分别对乡镇党委、政府领导班子成员评议，评议结果作为考核使用的重要依据。

　　七、进一步规范乡镇干部的职务消费行为

　　24、严格规范乡镇干部职务消费行为。对干部公务交通、通讯、接待等职务消费项目，实行限额管理或货币化管理。

　　25、规范公务用车行为，严格控制公务交通费。可分别选定以下两种方式中的一种：(1)乡镇党政机关及直属事业单位一律取消公务车，原有车辆依法公开拍卖，拍卖收入按规定纳入财政管理，可用于发放干部交通费补贴。补贴标准根据干部职务、分工和实际工作量进行核定，货币化发放。(2)乡镇党政机关只配一台公务车，购车、养车费用不准向农民和企业摊派、索取。公车不准私用。乡镇直属事业单位不配公务车，对公务交通费实行总额控制，标准到人，包干使用，节余滚存，节余资金可按一定比例对个人进行奖励。

　　26、加强公务通讯工具和费用管理。一律不准用公款为乡镇干部配备移动通讯工具。对乡镇主要领导干部的移动通讯费实行定额管理，包干到人。救灾、防汛期间的移动通讯费实报实销或按一定比例给予补贴。

　　27、严格控制公务接待费。乡镇党政机关公务用餐原则上在内部食堂进行，每次接待活动的开支必须按规定的标准执行，对乡镇领导干部和直属事业单位的年接待费用实行总额控制。

　　28、加强对乡镇干部职务消费改革的监督。要严肃纪律，不准领导干部到企事业单位借用车辆或者报销租车费用，不准领导干部为节省个人包干费用而影响工作，不准车改单位再报销与小车有关的费用。对转嫁消费、弄虚作假的，要按照有关规定严肃查处。

　　八、切实加强对改革的组织领导

　　29、强化领导责任。各市(州)要成立领导小组，负责改革的领导和协调。县(市、区)委书记是改革的第一责任人。各县(市、区)要成立工作专班，认真制定方案，精心组织实施。每个市(州)先选定1-2个县(市、区)作为试点，改革方案经市(州)审核后报省委、省政府审批。在试点取得经验的基础上全面推开，到2005年底，全省乡镇综合配套改革基本完成。省直有关部门要加强对改革的指导、督促和检查，形成上下联动、齐抓共管的工作格局。

　　30、创造良好的改革环境。县(市、区)要改进对乡镇的领导方式，减事、减会、减少评比检查。县直各部门要求乡镇完成的各项工作任务，由乡镇党委、政府统一承担，统筹安排，任何部门不得强求乡镇对口设置机构。各业务主管部门对乡镇的事业费、专项经费、项目经费等所有资金安排，都要做到规范、透明、公平，不得以机构不对口为由，不拨或少拨经费。违者一经发现，要严肃处理。

　　31、坚持走群众路线。改革方案要认真征求意见，坚持从群众中来，到群众中去。人员的进退去留，必须实行政策、标准、程序、结果“四公开”，严禁暗箱操作和任人唯亲。要认真做好深入细致的思想政治工作，把解决干部的思想问题与解决实际困难结合起来，努力营造安定和谐的改革氛围。

　　32、严肃改革纪律。严肃政治纪律，确保政令畅通、令行禁止，不准搞“上有政策、下有对策”；严肃机构编制纪律，严禁乡镇增设机构、超编进人，严禁上级部门以任何理由、任何形式干预乡镇的机构设置、编制管理和人员配备；严肃组织人事纪律，严禁突击提拔和调动干部；严肃财经纪律，严禁擅自设立收费项目、提高收费标准，严防转移资金、私分钱物、挥霍浪费和侵吞公有资产。对违反上述规定的，要依法依纪从严查处。

　　省纪检监察、组织、人事、机构编制、劳动保障、财政、教育、民政、卫生、审计等部门，都要根据本意见，配套制定相应的实施细则，报省委、省政府审定后实施。

　　本意见自下发之日起施行。过去制发的文件中与本意见不一致的政策规定同时废止。