铲除潜规则的土壤与危害

徐汉明

　　编者按

　　法治是治国理政的基本方式。《铲除“潜规则”的土壤与危害》一文，对“潜规则”的特征、现实危害及存在的深层机理进行了深入剖析，并从依法治国的角度对治理“潜规则”提出了有针对性的建议。《从“唐慧案”看劳教制度改革》一文，通过对“唐慧案”的解剖，指出必须痛下决心，对劳教制度进行壮士断臂般的改革。《以司法公正推进“法治检察”建设》一文，对如何进行“法治检察”建设进行了探讨。

　　要让“潜规则”失去市场，必须依靠法律这种现代社会治理机制。以公平、公正、公开的程序驱散“潜规则”的阴暗，铲除其滋生的土壤。

　　当下，“潜规则”正在一些领域蔓延，如看病要给医生送红包，孩子上学要请客送礼，采购放贷要收回扣，公司逢年过节要打点重要关系户，等等。这种“歪风邪气”大肆泛滥，极大损害了社会的公平正义，败坏了党风、政风、民风，助长了违法犯罪现象的发生，削弱了宪法法律等“显规则”的约束性和权威性，发现下去甚至会导致“制度失灵”，必须引起我们的高度警惕与深刻反思。

　　“潜规则”的内涵及特征

　　所谓“潜规则”，又可称为“隐规则”、“暗规则”、“行规”。相对于“显规则”而言，它主要指由社会主体在经济社会事务交往中自发约定，背离正义观念或正式制度约束，侵犯主流意识形态或正式制度所维护的正当利益，使某些社会成员及团体减少制度约束成本，分散竞争博弈风险获得各方利益均衡的不当行为，是为各方私下认可和遵从的非正式规则。其特征如下：

　　内生性。其生成机制往往与法律等“显规则”由国家制定或认可的生成机制相悖，它主要是基于人们的日常交往自发形成的一种非正式规则，是社会成员为获取制度外非理性利益长期博弈的产物。

　　非正当性。“潜规则”往往直接或间接挑战社会公认的行为规则，背离社会主流价值和法律要求，当事者往往（企图）通过自己掌握的资源进行私下交易获得不正当利益。

　　隐蔽性。“潜规则”往往绕过法律规范与程序，进行“神不知鬼不觉”的隐秘交易，其目的是为了减少制度约束成本，规避或转移交易风险，增加交易胜算与收益。

　　模糊性。“潜规则”与白纸黑字的“显规则”不同，行为人依照“潜规则”办事大多遵循的是“门路”“行规”，私下交易标准无统一的规范与限度。

　　“潜规则”的现实危害

　　歪曲社会价值观，污染社会风气。“潜规则”追逐“人为钱死鸟为食亡“、“有权不用过期作废”、“有钱能使鬼推磨”等封建残余信条，坚信权大于法、钱大于法、情大于法，直接挑战法律制度结构与法治规范、法治秩序所培育的，社会成员所获得的权利公平、机会公平、规则公平的价值和法治环境，使法治国家、法治政府、法治社会一体建设的进程受阻。

　　扭曲交易规则，获取“寻租”收益。“潜规则”的存在使得在此规则内的利益交换者形成利益共同体，利用制度赋予的职权扭曲制度规则，人为地制造稀缺，最大化地获取“寻租”收益，因此“潜规则”是社会主义市场经济建设的“幽灵”。

　　破坏制度规范，滋生腐败现象。“潜规则”与“显规则”的区别在于，前者专注于制度外的少数人不当利益，挑战制度的统一、尊严与权威，后者专注于制度内的大多数人利益，维护制度的统一性与权威性。“潜规则”运行的严重后果之一在于公权力得不到有效的监督与制约，公职人员的自由裁量权往往被滥用，这种冲破正式制度笼子的现象滋生蔓延，极易诱发社会成员滋生“臭豆腐”（闻起来臭，吃起来香）的容忍心理，有的模仿、学习、借鉴，甚至相互攀比，从而导致“劣币驱逐良币”现象。

　　“潜规则”存在的深层机理

　　文化诱因。中国有着数千年的“礼法社会”、“熟人社会”、“关系社会”的传统，这种传统文化中一些消极因素造就的“潜规则”，与现代法治治理规则共存，形成社会交往“双轨制”，成为当下一部分人所推崇的人际交往模式和利益分配方式，从而使法律意识、法治意识的培育受到挤压与限制，法律这种“显规则”在经济政治社会文化事务生活中往往被异化。

　　制度诱因。制度是规范调节人们在经济、政治、文化、社会生活中的地位及其相互关系的“公共品”，是人们有意识制造的约束公民、法人和其他社会组织的一种行为规则。其功效在于：有效协调各种关系，使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，避免“超负荷识别”，减少“远期无知”；保护公民的自主领域，亦可保护其正当的产权权益不受外部的干扰，并且能够有效地防范和化解相关的冲突。健全规范的制度即是公权力制衡的笼子，也是私人领域权利规制的笼子。由于现实基础性制度安排在一些领域的缺失，尤其是在涉及人们经济交往、各种博弈、公共品获得的路径依赖等方面的制度缺陷，诱发一些人钻制度缺失的空子，绕过制度规范与约束获取超常规的收益（利润），从而破坏权利公平、机会公平、规则公平。

　　经济诱因。在经济社会生活中，公民、法人和其他组织的“经济人”角色地位处处可显，这是由于其生存发展的经济因素所决定的。其依照市场经济规则、法治规则、社会规则参与经济文化事务获取一定的经济社会文化利益是无可非议的。问题在于不少的社会成员滥用经济规则、政治规则、社会规则，唯利是图，贿赂公行，“不给好处不办事，给了好处乱办事，给了暴利干坏事”，公然挑战社会道德底线，挑战法治尊严与权威，挑战公平、公正与有序博弈的规则。甚至在有的地方、少数部门、一些社会成员那里，成了“潜规则”横行的天堂。

　　国际诱因。信息化、经济全球化、国际竞争使得世界变成“地球村”。“二战”后，某些大国在货物、服务、贸易、知识产权及投资领域，通过跨国公司的回扣、手续费、资本套利等等获得国际竞争中的有利地位，获取超额的垄断国际利润。其回扣、手续费则以法律的形式明确规定，摊入跨国公司所在国内基地的生产与管理成本。这种国际贿赂通过国内公共财政买单的卑劣手法，攫取世界财富。这种卑劣的国际博弈方法被大多数发展中国家嗤之以鼻。应当注意到，这种国际贿赂公行的做法在中国开放的大门被打开的一段时间，一些人对此不但不予以抵制，反而当做“国际惯例”、“先进经验”效仿，渐渐地在“西风邪雨”中失去免疫力，有的甚至重病缠身。

　　治理“潜规则”的对策建议

　　法治是治国理政的基本方式。要让“潜规则”失去市场，必须依靠法律这种现代社会治理机制。

　　加强法治教育，培养法治精神，树立法治思维。各行业、各领域、各部门要深入开展法制宣传教育，加强公民法治教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律，树立有问题依靠法律来解决的现代法治思维，形成守法光荣的良好氛围。还要引导公众树立法律至上、规则第一的理念，提高运用法治思维和法治方式行权为事的能力，培育社会主义的法治文化，用优良的法治文化代替鄙陋的“潜规则”文化。

　　加强法律制度建设，坚持用制度管权管事管人，使各领域的交往纳入法治轨道。要坚持“废改立”并举，及时立法修法，填补法律空白与法律漏洞，防止“潜规则”乘虚而入。要加大惩处力度，通过提高违法违纪成本，让一些企图通过“潜规则”获取利益的人受到法律严惩，从而抑制其机会主义行为；使任何组织或者个人都在宪法和法律范围内活动，使任何公民、社会组织和国家机关都以宪法和法律作为行为准则，从而形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。

　　加强对权力的监督与制约，把权力关进制度的笼子里。“一切有权力的人都容易滥用权力。”要遏制“潜规则”的蔓延，必须建立健全权力的监督和制约机制，使权力在法律划定的界限内运作，把权力运行置于公众监督之下，坚持党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督并举，以公平、公正、公开的程序驱散“潜规则”的阴霾，铲除其滋生的土壤。

　　（作者系湖北法治发展战略研究院院长，中南财经政法大学教授、博导）