湖北武汉东湖是最大的城中湖 程敏 摄
九龙治湖，冲突掣肘
2016年７月中旬，洪湖水位10多天超警戒水位，围堤管涌、裂缝、脱坡等险象环生，27个内垸漫堤。近万军民紧急加筑围堤，近万居民转移。
根据防汛调度规程，当洪湖水位超警戒仍不断上涨时，上游流域所有排水入湖的二级泵站，均应采取拉闸限电措施停排，缓解洪湖调蓄压力。当地干部反映，当时分属不同行政区的上游部分区域，却拒不执行防汛调度指令，造成洪湖一度逼近保证水位。
“这种各自为政、拒不执行防汛调度指令的情况，并非一两次。”荆州市一位干部表示，2007年、2010年和2016年汛期，洪湖等湖泊面临严重内涝，上区排水不顾中区、中区开闸不管下区，高水高排、低水低排的防汛调度指令难以落实，上下游关系紧张、矛盾突出。
这仅是当前湖泊管理、治理困境中的典型一例。地域分割与部门分割，“各管一环、各管一段、多头管理、各自为政”现象，在湖泊管理现实中不断上演。
横跨武汉、鄂州、黄石、咸宁4个地市的梁子湖，是湖北容积水量最大的湖泊，也是武汉市的战备水源地。梁子湖区相关负责人说，开个协调会就得4个市都到齐才管用，相互之间理念不一样、政策不合拍，极易出现“公地悲剧”。
这位负责人介绍，为加强梁子湖保护管理，湖北省专门成立了梁子湖管理局，但这是设在省农业厅水产局的下属机构，“根本协调不动地方职能部门”。
相对于行政区块的分割，管理部门“各管一摊”的条线问题更为突出。咸宁市西凉湖管理局局长徐晓阳介绍，涉及湖泊管理职能中，防洪调蓄归水利，渔业生产归农业，湿地保护归林业，水质检测排污归环保，渔船监管归海事，湖堤道路归交通。
“职能分散、多头管理之下，管堤防的不管水面、管水面的不管水质、管水质的不管功能。”徐晓阳说，比如西凉湖管理局隶属于咸宁市农业局，管理职能主要是打击电鱼、毒鱼等违法行为，及增殖放养等业务，水质检测、水生物保护、湖区基础设施养护管理等事项，都在职能之外。
湖北目前有100亩以上湖泊728个。不同类型湖泊，归属管理部门也不同。如洪湖归口省林业厅管理，梁子湖归口省农业厅水产局管理。全省有115个中型湖泊由各级水产部门的国有渔场经营管理，500个小型湖泊由乡镇村所属集体渔场所有。
“由于各地区、各部门对湖泊功能、作用和利益诉求不一样，造成湖泊管理的目标不统一甚至矛盾，缺乏统一管理和联动机制。”袁德芳表示，一些涉湖部门对湖泊只重视开发和索取，不重视保护和综合治理，导致湖泊面积萎缩、功能退化、水体污染、生态恶化等问题日益突出。
2012年，为解决“九龙治湖”，湖北省专门制定《湖北省湖泊保护条例》，明确“县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的湖泊保护工作”，成立挂靠水利厅的湖泊管理局，明确其作为全省湖泊的主管部门。
“制定湖泊保护条例时，确定谁作为湖泊保护主管部门，还产生过一番争论。”一位参与《条例》制定的人士介绍，国家层面对湖泊没有明确的法律法规，湖泊管理职能分散在多部法律中，授权给相关职能部门执行。比如，水质检测与排污管理由环保部门根据水污染防治法执行，农业部门依据渔业法参与湖泊管理，水利部门则承担防洪法赋予的管理职能，“大家都能管，都不管”。
这位人士说，“经过协调探讨、征询专家意见，最终确定由水利部门牵头，同时根据相应上位法，分别明确环保、农业、林业等有关部门的责任。”
“《湖北省湖泊保护条例》出台４年多，对湖泊保护治理的推动作用很明显，但管理体制机制上的问题，在缺乏上位法支撑情况下，仍然无法突破。”熊春茂说，不少地区对湖泊的开发思维远胜过保护思维，有的临湖城市甚至将湖区涉水部分直接纳入城市发展用地进行规划。对于这类明显违规行为，相关法规中并未明确如何追究问责，“划了红线，却未明确踩了红线如何被追责，湖泊治理保护没有牙齿。”
一些基层干部建议，在进一步完善相关法律法规的基础上，明确和统一跨区域湖泊主管部门，建立跨区域协调机制，定期通报情况与解决问题；充分利用科技手段，对湖泊面积、形态、水质、动植物等进行监控，建立湖泊档案，对损湖行为做到“有责必究”“违法必惩”。
（作者： 编辑：唐芳）
