近年来，随着经济社会发展，人口流动越来越频繁，新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度重复参保、重复投入、待遇不够等问题凸显。为了打破两种制度在缴费标准、享受待遇等方面城乡分割的二元结构，目前全国已有16地初步或全面实现了城乡医保制度整合。城乡医保制度“并轨”的效果究竟如何？会否影响参保积极性？对医保基金的管理有怎样的作用？记者进行了调查。

覆盖范围过半减少重复参保和投入

“以前在老家参加了新农合，每年缴纳百来块钱，生病后医疗费可报销一半以上。”湖北仙桃农民王宇说，到武汉打工后，在武汉看病，新农合不仅报销比例没有老家高，开的一些药还报不了。在农村劳动力向城市转移的背景下，许多农民工遭遇这种情况。现在，这一状况正在得到改变。

年初，国务院印发文件，决定整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理和基金管理的“六统一”。

国务院还明确了出台相关政策的时间表和路线图，提出各省（区、市）需在2016年6月底前对整合城乡居民医保工作做出规划和部署，各统筹地区需在2016年12月底前出台具体实施方案。

记者通过梳理发现，目前已有多地实现城乡医保统一管理，河北、湖北、内蒙古、江西4省区出台了整合制度实施意见或工作方案。湖南、陕西、山西等做出了相关部署。加上国务院文件印发前已全范围实现医疗保险城乡统筹的天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、宁夏、青海8省区市和新疆生产建设兵团，目前全国共有16地已初步或全面实现了城乡医保制度整合。

2003年与2007年，我国针对农村人口、城镇非就业人口分别建立了新农合和城镇居民医保制度。制度建立以来，覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高，制度运行持续平稳，对于健全全民基本医保体系、满足群众基本医疗保障需求、提高人民群众健康水平发挥了重要作用。然而近年来，两项制度城乡分割的负面作用开始显现，不仅增加政府的管理成本和负担，而且不利于社会公平和人员流动。

有专家在调研中发现，由于新农合和城镇居民医保两者的独立运行，每年在机构和系统建设上的重复投资数目惊人，一个县每年能多出100多万元的投入。由此造成的医保关系转接不畅、流动人口重复参保、结算标准不统一、报销不便等问题格外突出。而这些问题只有城乡医保“并轨”才能解决。

“通过整合医保基金、统一定点管理，参保居民可以享受到城乡一体化的经办服务，城乡居民医保关系转移接续也会更方便。”湖北省人力资源和社会保障厅医保局局长戴伟说，居民重复参保、财政重复补贴、经办机构和信息系统重复建设等问题也将得到解决。

报销范围扩容差别缴费逐步过渡

记者了解到，城乡医保制度整合后，城乡居民不再受城乡身份的限制，医保管理服务实现一体化，城乡居民待遇普遍提高，不少地区新农合用药目录得到大幅扩容。

比如内蒙古的新农合药品目录由原来的1988种增加到2600多种，增幅达到三成以上，新农合实际报销比例将逐步向城镇居民靠拢。河北省将按照保障待遇“就高不就低”对城镇居民基本医保用药目录和新农合医保用药目录进行整合，新农合用药目录有1000种左右，城镇居民基本医保用药目录约有2400种，整合后城乡居民基本医保用药目录能达到2900种左右。

“由于部分地区现有城镇居民医保和新农合个人缴费标准差距较大，可采取差别缴费的办法逐步过渡。因此，城乡居民基本医疗保险制度整合后，在缴费和报销政策上，各地根据实际情况将有所不同。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵说。

根据湖北省整合工作方案，整合后的城乡居民医保实际人均筹资和个人缴费不得低于现有水平。内蒙古则规定，实行“一制两档”的地区，居民可以根据自身实际来选择不同档次的医保，有条件的地区可以一步到位，实现城乡居民缴费和待遇水平统一。

筹资标准的提高会否影响参保人群积极性？对此不少专家表示，从目前我国医保筹资结构来看，财政补助占比较大。根据今年5月人社部、财政部规定的新缴费标准，2016年各级财政对居民医保的补助标准每人每年420元；居民个人缴费人均不低于150元。多地在医保整合方案中提出，在提高政府补助标准的同时，要适当提高个人缴费比重。这有利于政策的优化，避免政府“无限兜底”的发生，使得医保系统具有更好的可持续性。并且居民绝对缴费和相对缴费比重的适度提高将有助于保障水平的提升。

先归口、后整合增强医保资金调剂抗风险能力

城乡医保制度该由谁来管理？在制度整合前，城镇职工医保、城镇居民医保两项制度，是由人社部来管理；而新农合则是由卫计委来管理。但在国务院明确的“六统一”内容中，并没有统一要求新整合后的城乡居民医保该由谁来管理。

从地方的选择来看，河北、湖北、内蒙古、江西4省区，加之天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、宁夏、青海和新疆生产建设兵团，全国已有13地明确由人社部门统一管理城乡居民医保。

但陕西省在日前出台的《陕西省深化医药卫生体制综合改革试点方案》明确，将整合后的城乡居民医保，实行市级统筹，由卫生计生部门统一管理。而这也是目前首个明确由卫生计生部门来管理的省份。

业内人士指出，作为整合城乡居民基本医疗保险制度的一大难点，主管部门的确定将有利于后续筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理等的统一。对此，中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华建议，应该组织独立的第三方评估，可以允许地方选择不同的管理部门，然后比较运行成效，看哪种制度模式、管理体制更有效，更符合地方情况。

与养老保险基金类似，在医疗费用快速增长的背景下，医保基金也面临越来越大的支付压力，支出增幅高于收入增幅，甚至有相当一部分省份出现了当期收不抵支的状况

不少专家指出，建立统一的城乡居民医保制度后，就有可能实现居民医保和新农合基金之间的统筹使用，这对于防范某一项或某一地的基金透支，确保基金的财务安全无疑产生积极作用。

相关人士担忧，整合城乡居民医保制度后，会加剧就医人员向大城市、大医院集中。对此，有专家指出，为了让老百姓更好享受基本医疗这一公共服务，建立完善、高效的分级诊疗模式势在必行。