杨四平
《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）的颁布实施，从法律层面赋予农民长期而有保障的土地使用权。近些年来，在土地承包经营权的流转过程中出现了一些与法规不相符的问题。以下是笔者调查后所做的一些思考。
存在问题的主要表现
土地承包经营权流转程序不规范。一是私下流转，不申请、不备案。《土地承包法》第三十七条明确规定：“……采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”而在许多农民看来，“田分给我了就是我的，我愿给谁就给谁，别人管不着”。因此，大多数土地承包经营权的流转都是农民私下进行的，根本不向发包方备案或申请，作为农村土地的所有者（少数国家所有土地依法由农民集体使用）的发包方，在土地承包经营权流转中的审批权（对于转让）、知情权和监督权（对于转包、出租、互换或者其他方式）荡然无存。土地承包经营权的流转处在缺乏监督的无序状态，发包方底数不清、情况不明。二是不按规定签订书面流转合同。《土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权的流转应该签订书面合同（代耕不超过一年的除外）。许多农民在土地承包经营权的流转过程中，或是图简单，或出于“相互信任”碍于面子，要么以口头约定代替书面合同，要么书面合同的内容过于简单，法定的项目叙述不明，日后一旦出现分歧，无法明辨是非。目前，在农村土地承包纠纷中，因流转没有书面合同和合同叙述不明而产生的纠纷占一半以上。
土地承包经营权流转内容不合法。有的把土地承包经营权擅自转包给本集体经济组织以外的农户。由于大多数流转行为都是在农户之间私下进行，在本集体经济组织其他成员不知情的情况下，将土地承包经营权直接转包给本集体经济组织以外的农户，似乎理所应当。而这种行为，违反了《土地承包法》第三十三条“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”的规定，剥夺了本集体经济组织其他成员的优先权。有的把土地承包经营权非法转让给本集体经济组织以外的农户，而不经《土地承包法》的有关法定程序。有的变相抵押或出卖土地承包经营权。有少数农户在民间借贷中，因无法偿还清到期债务，而将自己的土地承包经营权抵给别人以还债。还有极少数农户，贪图一时的享受，把自己的土地承包经营权一次性作价出卖给别人。这两种情况都会造成承包人永久（在承包期内）丧失土地承包经营权，至使今后的生活得不到保障，增加了社会的不稳定因素。有的将自己的承包地流转给别人改变其农业用途。比如收取高额的“补偿费”，将自己的承包地流转给别人建房等。这一行为存在两个方面的不公平：一方面，高额的“补偿费”由承包方独享，对本集体经济组织的其他成员不公平；另一方面，对于农村建房者，拿出高额的费用取得农村宅基地也不公平。
出现问题的主要原因
出现以上问题的原因，主要有以下几个方面。其一宣传不够，农民对法律和政策的理解存在偏差。近几年来，国家一系列惠农政策的出台，让农民得到了实惠，大大地增强了农民的种田积极性。但对这些政策和相关法律的宣传不够，农民在认识上产生了偏差，主观上对农村土地的权利“扩大化”，远远超出了法律规定的“农村土地承包经营权”的有限范围，甚至有极少数农民存在土地私有化的思想。其二少数农民法律意识淡薄，在履行权利的时候，不愿意接受法律的限制。有的是受到亲戚朋友之间感情的影响，把土地承包经营权直接流转给本集体经济组织以外的亲戚朋友。有的是受利益驱动，把土地承包经营权让给别人改变其农业用途。其三配套制度建设不够，缺乏应有监管措施。《土地承法法》颁布之后，农业部制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权的流转行为进行了具体的规范，但对不按规定进行流转的监督与处理，还没有明确具体的规定。
解决问题的主要对策
为妥善解决以上问题，笔者认为应该从以下几个方面着手：
进行法制宣传，提高农民认识。《土地承包法》对农村土地承包经营权的发包、流转等问题做了详尽的规定，具有很强的操作性。我们要利用广播、电视、报纸、墙报、专题讲座，以及采取以案说法的方式公开调解土地承包纠纷等多种形式，大力进行宣传。让广大农民重点掌握承包方的权利和义务，让他们懂得党和国家惠农政策与土地承包经营权的关系，知道农民对农村土地权利的“有限性”。让广大农民在农村土地承包经营中，在得到政策优惠、依法享受权利的同时自觉履行法定义务。
加强指导服务，规范运作程序。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门服务农民的职能下移，在各村建立服务点，为群众进行土地承包经营权流转的相关服务。提供政策咨询，向群众解答法律和政策上的难题；办理变更登记或者帮助农民签订流转合同，在办理登记和签订合同的过程中提出合理的意见和建议，发现流转双方有违反法律法规的现象，及时予以纠正。
健全监督机制，防止问题发生。法律的正确实施，离不开有效的监督。健全对流转行为的监督机制，是一项防止问题发生，使土地承包经营权的流转规范有序的有效措施。加强群众监督。与治安中心户、湾长理事等群众治安防控体制相结合，建立一套完整的群众监督体系。加强村委会监督。充分发挥村委会干部情况熟、懂政策的优势，发现苗头及时处理或者向上级汇报。加强检查监督。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门要经常组织力量对土地承包经营权的流转情况进行检查与抽查，并及时解决发现的问题。加强公示公开。凡是需要进行土地承包经营权流转的，一律在本集体经济组织内公示，让本集体经济组织内的成员普遍知晓，以保护其应有的权利。
此外，各级立法机关要加强配套立法，特别是对不按规定进行土地承包经营权流转的行为的处理，要有相应的规定，做到于法有据。
（作者单位：荆门市永隆司法所）
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