出租车特许经营体制该打破吗？

——美国出租车管制体系发展历程的启示

作者：徐康明 苏奎

70年代初，美国兴起了一股反政府管控的思潮，与当今国内一些思潮十分雷同，认为政府管控“很少能做对事”，依赖市场机制“很少能做错事”。美国作为自由经济的楷模，政府限制某行业准入自由以及不让市场竞争机制来确定价格是与自由经济的准则完全相悖。去管制化的核心指导思想认为政府定价和行业准入体系必然导致资源浪费与低效服务，甚至属于行政垄断，同时又限制了交通服务对象选择服务种类和价格体系。即使当初有学者提出正是19世纪末、20世纪初，市场失灵催生了政府对交通服务行业采取了准入和价格管制，但在这股思潮的强力推动下，美国开始部分或全部解除对多个交通服务行业的管制，涉及航空、道路客货运、铁路运输、城际客运等大多数交通运输模式。出租车解除管制运动试验也在这一波自由经济大潮中展开了。

一、北美出租车解除管制试验未达预期

政治势力出于对传统出租车服务不满和“理论家”出于对市场经济原教旨的坚持，两股势力合流强行推动了这场去管制化的行动，在城市出租车行业戏剧般地演绎了从管制化走向去管制化，又回到管制化的一个轮回。美国城市自20世纪20年代起对出租车行业实施准入和价格管制，半个世纪后，超过20座城市，且绝大部分处于所谓阳光地带的城市即经济处于高速发展阶段的城市，全部或部分解除了这类管制，但由于解除管制的效果非常不理想，又导致这些城市几乎都恢复了出租车行业的准入和价格管制。

那些反对出租车行业管制政策的人士认为，自由市场能够最有效地分配资源，为出租车乘客提供最佳的价格和服务组合。因此，鼓励竞争及创新服务是放宽出租车市场准入的主要目的，支持者们认为市场自由准入能够促进服务品质提升及价格降低，并有利于创新服务。这种观点对于解除出租车行业管制具有至关重要的影响，1965至1983年，以鼓励竞争和鼓励创新的目的下，美国和加拿大18座城市废弃了出租车准入机制。

当时，有些学者和专家并不认同出租车行业可以采用自由市场的原则，认为依赖市场力量带来的出租车行业诸多优势在非完美的市场环境中会失灵，而管制是纠正市场失灵的必要手段。这些学者的主要观点是：（1）出租车不是一般商品，出租车是对公共交通的补充，是一种重要的公共服务，特别是对一些公共交通不发达的城市，对一些特殊人群（如老人、残疾人、外地人）更是不可取代的基本服务。（2）客运交通是安全极度敏感的行业，管制有利于实施为乘客提供安全出行保障的许多举措；（3）管制有利于公平合法竞争，如一些城市出租车市场被黑恶势力控制；（4）管制有利于交叉补贴机制的实施，管制机制下的出租车在整个区域执行相同费率，得以形成交叉补贴机制，即以高峰收入补贴平峰，高密度区域收入补贴低密度区域，如果没有这样的管制，平峰时段和低密度区域的服务水平将会明显下降，甚至得不到有效服务；（5）不对称的信息导致市场失灵，管制正是要解决出租车行业存在的信息不对称而致消费者于不利位置；（6）出租车属于随机消费，很难通过市场力量予以优胜劣汰，管制可以减少恶性竞争，自由准入会吸引大量运营商及个体运营者进入市场，最终导致运力过度供给而影响服务质量。

当出租管制体制放松后无一例外导致了这些美国和加拿大城市的出租车数量过剩，供应过剩后每个驾驶员营收大大降低，有些已无力维持最低的收入要求及更新车辆要求，那些路边招扬承租比例比较大的城市，80年代中后期很快就恢复了管制体系。有些城市配置了较多的路边招扬站，由于出租车供应过剩，出租车等候时间过长，不仅降低了他们的收入，同时也影响了出租车周转效率。出租车过剩的另一层面的压力是价格，司机不断要求涨价、挑客、短途拒载、“绕远”、品质降低等种种出租车陋习甚至越来越严重。

波士顿、巴尔的摩、多伦多、蒙特利尔、温哥华、西雅图等14座城市重新拾回了出租车数量管制体系，这也给最初18座城市放弃出租车数量管制体系的尝试基本划上了句号，事实和行动再次证实了出租车合理管制的必要性。剩下坚持的城市在一段时期后也部分再应用了出租车管制思路。而即便号称不进行数量管制的美国首都华盛顿特区，在饱受数量过多之苦后，虽然多次试图参考纽约的经营权管理方式管制数量未能得逞，但华盛顿事实上2010年起就不发新牌了，2014年再一次提出2016年前控制在当前数量，从而实际实施出租车数量管理，但相对纽约是一种更为灵活控制的机制。