范锐平同志在城市“两改两迁”现场观摩会上的讲话

    范锐平同志

    在城市“两改两迁”现场观摩会上的讲话

    （2013年3月23日，根据录音整理）

    同志们：

    去年以来，实施29个旧城改造和城中村改造项目，筹划迁出在中心城区影响市民生活、影响城市形象的146家企业和39个专业市场，规模之大、涉及利益主体之多，前所未有；对市民生活品质的提升程度，对整个城市形象的提升程度，前所未有。从这个角度讲，“两改两迁”是我们这座城市史无前例的重大经济工程、宏大的城建工程，最大的民生工程、最具体的福民工程。刚才，樊城区介绍了“两改两迁”工作推进情况，市“两改两迁”办也做了工作小结。我相信，大家对“两改两迁”工作的重要意义、“两改两迁”在市民心中的重要地位，以及“两改两迁”的困难程度等重要问题的认识，一定会有新的提高。结合现场观摩情况，就“两改两迁”工作讲四个问题。

    一、关于现场观摩的感触

    （一）通过现场观摩，极大地增强了我们对城市未来发展的信心。为贯彻落实市十二次党代会确定的中心城区发展“新城东进、旧城更新、一心四城、组群发展”的十六字方针，“城市东进”的文章正做得如火如荼，阶段性目标一旦实现，必将进一步巩固和提升襄阳在区域城市群中的中心城市地位。这一点勿庸质疑。“旧城更新”文章，经今年的建设、明年陆续成形，到后年大多数工程竣工，襄阳整个城市发展的形态和品质将实现一个大的改观，这一点我们也是深信不疑的。建设东津新区更重要的意义是对城市功能的完善和城市能级的提升；而旧城更新，最主要的目的是改善城市品质，提高市民生活水平。其中一个是远期目标，一个是近期目的；一个是新址上的增量，一个是旧址上的变形，新、旧相辅相成，两手都要抓好。旧城改造更新，是城市发展规律决定的，是城市老市民的热切期盼。如果大家把今天观摩的具体建设项目与去年编制的城市总体规划联系起来看，就不会简单地认为是一个个单纯的建设项目，而是一个个城市片区功能改造和提升的引爆点、起步点，更是一件件顺民意、解民难的家常事、暖心事。从樊城的“两改两迁”项目中，能更清晰地观察到这一点。立足一个改造项目，以块状四周道路为合围圈推进片区改造，不是不顾周边环境的点式房地产开发，而是系统改造提升片区城市品质。同时，曾住在“筒子楼”、“牵手楼”（两房之近，从窗户可以手牵手）的居民，从此将不再揪心、无奈。透过现象看本质，联系个体见一般，可以自豪地说，去年的城市规划增强了我们对城市未来发展的信心，正一步一步坚定地成为现实。

    （二）“两改两迁”的成功，取决于领导干部的认识水平和工作责任心。“两改两迁”是对干部胆识魄力最直接的检验、担当精神最直接的检验，也是对工作责任心最直接的检验。所有的工程项目都是一起部署安排的，享受同样的政策，但进展情况却大不一样。鲜明对比反映出三个问题：

    一是思想认识问题。认识高度决定工作力度和进度。对“两改两迁”工作认识充分的，工作推进得也好也快；思想认识上不去，工作目标就落地难、推进慢。

    二是工作能力问题。能力的差异导致了工作的差距。“两改两迁”工作能很好地反映出干部理解、执行政策和规划的能力，做好群众工作的能力，做好城市工作的能力。中心城区干部转型提能转作风的经验，就是从“两改两迁”工作中表现出来的。几乎所有重大工程和项目，都有区人大、政协的同志一马当先在一线当指挥长，参与相关工作的干部的办公室都搬到了施工现场。这种思想观念的转变、工作习惯的转变、工作作风的转变、担当能力的转变、综合素质的转变，为襄阳城市蝶变升级奠定了重要基础。

    三是责任担当问题。“两改两迁”涉及30多万人实际利益格局的调整，出现各种各样的矛盾在所难免。在矛盾和问题面前，有对城市发展、人民利益高度负责的精神，敢于担当，敢于碰硬，敢于担难，“两改两迁”就大刀阔斧、推进迅速，否则就畏缩不前、雷声大雨点小。

    （三）中心城区的做法，县市要认真学习借鉴。我们现在跟发达地区、发达城市相比，从面上来看是工业化水平的差别，从本质上来看是城市发展水平的差别。城市功能不足、城市化水平不高，最终的结果是聚集资源能力差，加速推进工业化的动力不足。襄阳要实现整体跨越发展，必须从城市发展抓起，真正将城镇化作为“四化”同步的“牛鼻子”扯紧牵牢。内行看门道，外行看热闹。用心就会变成内行，不用心永远是外行。就全市来讲，没有任何一地“两改两迁”的难度有樊城这么大。樊城区能做到的，襄城、襄州、高新区没有理由做不到；中心城区能够做到的，各个县市没有理由做不到。今天让县市党政主要负责人也观摩，就是希望县市也来学习、借鉴，受到启发后尽快启动中心城区的“两改两迁”，将全市城市发展水平推向新的高度。

    二、关于认识问题

    第一，新区建设与旧城更新必须统筹推进，二者不可偏废。新区建设主要着眼未来的发展，旧城更新主要是解决眼前的实际问题；新城开发成本低、见效快，旧城更新矛盾多、难度大；新区开发是以低成本的竞争力吸引工业企业入驻，旧城开发应以人气吸引商业、服务业项目落地。这就是许多人长于搞新区建设而不愿改造旧城的主要原因；也是很多地方城市快速发展后，并没有改善老百姓日常生活，老百姓不认同的主要原因。我们既要推动大规模的城市新区建设，也要注重破解旧城更新这道难题。如果一个城市只建新区，永远追逐低成本扩张，就会陷入摊大饼的发展模式，城市就会无边界的蔓延，“城市病”就会越来越严重。旧城和新城在业态的选择上不一样。在城市发展上，如果强调工业和服务业并举，就必须新、旧并重。要以辩证法厘清两者的呼应关系，从功能布局和产业定位出发，决定城市发展的阶段性工作重点。去年强调每个县市在本届政府任期内新区建设不低于20平方公里，今年要求县（市）区狠抓中心城区旧城改造，就是既抓城市规模的扩张和工业产业项目的引进，又借旧城人气，聚集资源，提升服务业发展水平，改善居民的生活品质。两者不可偏废，不能顾此失彼。

    第二，“两改两迁”不是简单的拆旧建新和搬迁改造，而是城市功能再造和产业结构升级。“两改”必须片区开发、产业优先、功能调整和社区和谐；“两迁”必须功能分区、集群集成、增量改造、产业整合。这是原则，必须坚守。要通过“两改两迁”，真正推动城市的发展，真正造福广大市民，真正惠及市场主体。去年的系统规划，对城市进行了功能分区、产业发展定位，为解决过去各城区产业同质化竞争的问题指明了方向。在此基础上要进一步细化。比如市场建设，樊西以生活性物流业为主，襄北以生产性物流业为主，通过功能性分区、差异化发展，引导相关企业集聚集成，在中心城市形成一批有比较优势的综合性产业基地。“两改两迁”的过程是功能再造的过程、环境再造的过程、产业再造的过程。29个“两改”项目完成后，按照政策规定配比服务业房产面积、公共服务设施面积，将会新增数万就业岗位。襄阳人均住房面积低于全国、全省平均水平。“两改”既改善了市民居住条件，也是幼儿园、小学、卫生室、车站、商铺等功能重新配置的过程。

    第三，工业化带动和城镇化引领相结合，是实现科学发展的内在要求，要两手抓、两手硬。在城镇化初期，工业化带动是发动机和硬支撑，农业城市在向工业化城市发展过程中，必须强调工业引领、工业立市。但当城市规模和工业化水平达到一定程度后，如果不注重城市功能再造和居住环境改善，城市发展就会出现“天花板”现象。城市的人才层次和城市的功能，决定城市的形象和业态。一座城市如果没有五星级酒店，世界500强企业入驻的可能性就很小。有些人习惯于把工业化和城镇化对立起来，这是形而上学的观点。只有服务业快速发展和城镇化发展水平更高，才能使城市更宜居，服务业体系更完善，对工业发展的支撑力更强。现在到了要高度重视城镇化引领、打造中国经济“升级版”的新阶段，在继续强化工业化支撑的基础上，要更加重视城镇化对未来发展的引领作用。有人习惯于画地为牢，总以行政区划概念来看待现代经济发展，老是担心襄阳城市建设动作太大，会造成房源过剩。而重庆160万人的新区，每年在建8000万平方米城市建筑。与之相比，襄阳的规模和速度不知小到哪里去了。认识这个问题，需要有辩证思维、前瞻眼光。一个地方经济发展怎么样，要看老百姓通过换房而改善生活的程度，要看产业不断发展、吸引外来务工人口的多少。不要用静止的观点来看发展，不要用封闭的眼光来对待行政区划内的现代经济，更不能用自给自足的小农经济做法来做襄阳今天乃至明天的文章。“两改两迁”决不是单纯的、简单化的房地产开发，而是城市功能再造、产业重生、品质提升。如果这个思想问题不解决，“两改两迁”就理不直、气不壮。

    三、关于政策问题

    过去有个误区，对工业发展不管怎么支持都不为过，哪怕是零利润都行，而对服务业一给优惠就认为有什么勾当。只要程序公开、公正、公平，变潜规则为明规则，对商业地产开发和工业企业要同样支持。支持商业地产的基本思路主要是讲增量、讲功能、讲产业。只要能增加就业岗位，承担社会服务功能，为城市发展带来了过去没有的东西，都可以给优惠政策。在数量标准上，无论开发的地块有多大，必须保证30%以上绿化率。在开发的建筑物总面积中，必须有40%用作主导城市功能的建筑和商业服务业场地，而且只对这40%给优惠政策。在工作组织上，要特别注意以下三点：

    （一）严守工作规程。要做到“六先六后”：

    第一，先谋划、后规划。从整个城市的战略布局中找出每个片区在规划中是什么定位，最缺乏的功能是什么？最差的业态是什么？准备把它改造成什么样的社区？这就叫先谋划。在科学谋划的基础上，再摆布一个个项目。项目启动之前，提出指导思想，作为规划导向，以文字方式形成意见，让建设单位按照谋划要点进行规划设计。这样，避免政府被开发商牵着鼻子走，避免因具体细节的争执拖延开发时间，做到政府指挥开发商而不是开发商指挥政府。谋划是起点，是顶层设计，依据是去年完成的城市战略规划。如果偏离了，就不是谋划、而是瞎想。

    第二，先设计、后建设。对整个城市功能和产业形态进行建筑设计和功能设计，绝不容许没经规划部门批准的项目施工，决不建没有规划设计的建筑。为什么现在拆迁量这么大？一个重要原因，就是许多建筑物、街区曾经没有做到先设计后建设，既缺失基本功能，又显得凌乱不堪。强调一个城市的建设品质，首先是设计的品质。要保证规划设计费用不低于建设项目总成本的3%-5%。有些开发商根本不考虑各个城市的文化背景及项目所处具体方位环境因素，常用一个模版在各个城市中套用，这是典型的偷工减料、投机取巧。在我们的“两改两迁”中绝不容许这种情况发生。

    第三，先产业、后地产。在片区开发中，先把公共服务平台和产业建好的前提下，才能谈地产开发。主导城市功能的建筑面积应不小于总建筑面积的25%，用于商业服务业的建筑面积要不低于总建筑面积的40%。产业面积定下来后，接着研究业态的选择，之后再考虑地产开发问题。这一顺序决不能颠倒，刚性比例要求也决不能缩减。

    第四，先公建、后自建。先满足功能区的幼儿园、学校、社区医院等公共建筑要求，再考虑项目建设的自身要求。这也是和开发商博弈中最艰难的过程。但不管多难一定要坚守。公建部分必须是免费或成本价提供，必须使公建部分满足功能区服务要求。否则，就不能让开发商销售。

    第五，先安置、后拆迁。这既是吸取过去教训，也是减少拆迁阻力的重要方式。如果拆迁户三、四年还没房子住，要他们没意见是不可能的。一定要坚持“征建分离、统征统迁、集中安置、社区融合”的十六字方针，做到项目建设和拆迁挂钩。在某种程度上，安置房的建设步伐是这轮“两改”工作成败的关键。一定要政府主导，全力以赴，加快安置房建设。这是一天都不能再等的大事、急事。对此，一定要有紧迫感，绝不能再拖延、瞎扯皮了。

    第六，先算账、后签约。要算时间账、平衡账、群众利益账、投入产出账。有些地方没有算细账，盲目签订的合同上只有开发商对政府的约束，没有政府对开发商的约束，开发商把成百上千亩地圈起来慢慢来，不管政府如何急，或是迟迟不开工，或是建设进度很缓慢。这对政府来说，既是一种失职，也是一种无能。必须彻底改变这种状况。一般来讲，1000亩以上的大体量开发，开发周期不得超过5年，500-1000亩的，开发周期不得超过3年，“两改两迁”一定要有约束底线。

    （二）注重政策纪律。“两改两迁”涉及到投资者、社区居民和经营户等多方利益，如何选取各方利益的最大“公约数”，必须贯彻科学的理念，主要是根据产业、功能、增量等特点，把单个项目导入城市布局，来确定激励政策。“两改两迁”腾出的城市空间再利用，必须坚持产业优先的原则，要增强对产业政策的研究。同时，注重几种倾向：

    一是因拆迁成本高而放任容积率，挤占城市绿色空间的问题。“两改两迁”也是为了纾解城市空间。有些人可能想通过提高容积率来降低拆迁成本。这是一种错误的想法，绝不能有这种错误的做法。可兼容的住宅建筑容积率与总容积率的比例应不大于30%，开发项目绿化率要达到30%以上。

    二是因强调项目利益均衡而放弃功能均衡布局的现象。对于每一个环线合围功能区内部的公共服务功能，是有固定要求的，比如教育、卫生、公交、社会管理平台等等，多大范围内建一座中、小学，建体育馆、游泳池、健身房、医疗设施等，教育、卫生等专业职能部门必须提出方案，项目开发方必须严格执行方案，不是让功能布局服从于项目的设计，而是在项目建设取得土地开发权之前，就要将服从功能布局作为取得土地开发权的一个先决要件。对此不能有丝毫的妥协余地。如果专业规划跟不上，这一轮改造之后，中心城区各功能区的功能布局依旧落后。这件事，政府各部门要有责任心、紧迫感。

    三是因强化产业面积比例而放弃现代服务业形态的区分，造成大量业态重复建设的问题。在产业建筑面积不低于40%的要求下，如果大量的服务业或是商场或为酒店，就会造成终端服务业和酒店业的严重过剩，而引起同质化竞争。要注重引进高端服务业，引进新的业态，特别是在40%的服务业业态的选择上，一定要跟它的具体模式挂钩，一定要避免由于大规模同质商业体的出现而引发严重同质化竞争问题。

    四是因投资主体的个性化设计，影响城市的区域整体设计效果的问题。城市建筑美学告诉我们，一个区域内超过三种色彩，给人的视觉效果就不好。在“一心四城”中，四个片区和鱼梁洲要做城市建筑色彩规划，一个片区突出一到两个主色调，所有建筑物都不许偏离这个主色调。如果偏离了，城市就不会色彩靓丽，反而会杂乱无章。有些开发商可能很强势，不管与周围环境是否协调，总是强调自己的独特风格。在“两改两迁”中，要坚决防止由于开发商个体的强势态度而影响城市片区整体的色彩和建筑风格的行为。

    此外，要加强基本功能的硬约束。“两改两迁”将改变原有区域的人口流向、密度，改变居民的就业岗位、收入水平等。因此，决不能就项目论项目，要把项目放在区域大背景下统筹考虑，重新规划交通、教育、卫生、文化等需求满足，并作为效能规划的硬约束。现在做的功能区都是大密度、高楼层的建筑，聚集人口规模大，对周边的教育、医疗等服务设施的需求很大。在每一个项目提交审批的过程中，规划部门要严守三个原则：一是与周边交通方式的衔接，能够满足周边公共交通的要求。二是满足片区对就医、购物、教育等公共服务功能的需求。三是建筑的体量和规范与城市形象相协调。这三条原则，必须坚守。否则，体量巨大的片区开发后，就会造成新的拥堵点、新的不方便、新的矛盾源。

    （三）真正让群众得实惠。各级干部要算好群众的利益账，从个人利益到公众利益，从现实利益到长远利益，从既得利益到潜在利益，都要告诉群众，在更大范围内凝聚共识、积聚力量，激发动力和参与热情。绝不能以牺牲群众利益的方式谋求城市发展，要强调发展成果归之于百姓，尽最大可能把利益让给老百姓。要注意舆论引导，总结宣传“两改两迁”过程中很多感人的事迹。以这次会议为起点，电视台每天要做“两改两迁”专题，时长不能少于15分钟；报社每天要开“两改两迁”专版，报道相关政策、规划项目进展、群众的反映，以及国内外“两改两迁”产业发展的先进经验，不断把人民群众动员起来。这一次“两改两迁”直接受益者30多万人，间接受益者更多，一定要把宣传群众、动员群众、组织群众、引导群众、服务群众的工作做实、做好，让人民群众真正感受到：推动“两改两迁”是为了这座城市更美丽，是为了让老百姓过上好日子。

    四、关于方法问题

    首先，要加强城市综合体的专业化管理。这次“两改”差不多是以城市商业综合体的形象出现的，“两迁”是以专业化、集群化的增量形式出现的。加强对城市综合体的研究和引导，关系城市的形象和功能。要对城市综合体的专业化管理进行深入研究。综合体包括CBD形式城市综合体、交通枢纽型城市综合体、服务中心城市综合体、城郊型综合体，等等这些都是“两改”中出现的一些具体形态。从城市“两改两迁”启动之初，就需要提出城市综合体管理细则和设计导向，保证新建的城市综合体的质量。

    制定城市综合体管理细则，必需包含以下八个方面的内容：（1）项目设计的参数要满足功能区的参数要求。（2）容积率和建筑高度、外装色彩、片区形象设计和天际线，要相协调。（3）绿色、循环、低碳发展理念，要充分体现；节能技术运用的约束性，要达到要求。（4）建设项目必须承担的公共服务设施和廉租房配比，要满足约束性规定。（5）小区交通组织要满足人口密度和出行频率要求。（6）产业承载力要与功能区居民承载能级相匹配。（7）根据建筑物使用功能，确定形象标识、外装材料和夜景设计标准规范。（8）对创新自营商业模式和引进先进业态的，要给予政策性支持。

    在这些细则之外，要关注学习外地的经验。成都2012年城市综合体项目19个，体量1050万平方米，其中商业300万平方米、商务办公280万平方米，酒店140万平方米，住宅250万平方米，其他80万平方米，在城市综合体业态上的比例关系中，商业面积占30%、商务面积占28%，酒店14%、住宅25%，其他8%，房地产不到30%。成都的做法十分值得我们学习。

    其次，要精心组织、协同推动企业外迁和专业化市场建设。“两迁”的目的，一是腾笼换鸟，利用现有的工业用地、低效用地，退二进三，发展现代服务业。二是鼓励和引导市场及产业集群集成，推动相关产业的横向发展、同一产业的垂直整合和完整产业链的形成。过去搬迁是看到哪里地价便宜就搬往哪里，既没有形成集群发展阵势和集团化的品牌影响力，也导致了城市乱象丛生。这一轮搬迁就是要以专业化、集群化为发展方向，鼓励各个县（市）区面向“两迁”对象招商，双向选择，适度竞争，通过迁建促进企业、专业市场提档升级。三是解决好“城市病”。要依靠市场的力量推动搬迁，用利益的指挥棒来调动企业和市场搬迁的积极性。市场投资主体的选择是非常重要的。要对投资商进行区别，新引入的投资主体必须有足够的投资能力和运营经验。同时，必须高度重视现有企业、市场与关联客户间的关系，先建设后搬迁，尽量减少企业损失和客户流失。

    再次，必须以最快的建设速度，增加效益、扩张市场。市场分割和经济流向的形成是相对稳定的，且有先者为王、高端为王、低成本为王、渠道为王之规则。时间就是先发优势、成本优势。因此必须先行一步、速战速决。市直相关部门要全力配合、全力支持，“两改两迁”办要根据项目要求，把各部门、各城区协同工作的任务以文字形式通知到相关单位，由一把手亲自挂帅、限时办理。各部门要强化责任制，“马上办、帮你办、我来办”，同心协力，以时间换资源，以速度增效益。

    其四，要大力走出去引进优质市场主体和关联企业，参与“两改两迁”项目的开发和建设。每一个企业都能把房地产搞好，但不是所有企业都有能力和渠道把商业用房变成先进商业模式、新的产业业态。新的商业模式最先出现在发达国家和先发城市，之后转向一般城市。新模式、新业态在一、二、三线城市之间梯次转移有3-5年左右的时间差。寻求“两改两迁”的合作者，不要在省内打转转、在中部地区兜圈圈，要到一线城市去，找一线品牌来做，力争使项目建成后，襄阳的商业业态和运营模式相比周边城市，保持3到5年的时差领先优势。否则，项目建成之日就是落后之时。各地及城投、国土局、“两改两迁”办等部门，一定要着眼于项目的长远发展，到发达国家和地区，到北京、上海、广州、深圳等一线城市，招一线品牌企业，集成襄阳商业模式的领先优势，实现襄阳商业覆盖周边的最终效果。