湖北省人大常委会
党的十六大以来，在中共湖北省委的领导下，省人大常委会坚持和完善人民代表大会制度，不断探索科学立法、民主立法的新机制，把立法决策与改革发展决策有机结合起来，发挥地方立法的引领作用，破解制约改革发展的突出问题，为推动我省科学发展跨越式发展提供了有力的法制保障。
一、我省发挥地方立法引领作用的背景及表象分析
随着国家中部崛起战略实施，武汉城市圈“两型社会”建设，尤其是工业化、城镇化和农业现代化快速推进，经济社会发展过程中出现了许多新情况新问题，需要“立法先行”，加以引领和推动。为适应形势发展要求，我省地方立法在发挥引领作用方面进行了一些探索。截止今年7月，本届省人大常委会已制定地方性法规42件。其中，在立法体例方面。我们在实施性立法上，先后制定和修改了就业促进条例、义务教育条例、城乡规划条例、农村土地承包经营条例等；在自主性立法上，先后制定了企业国有资产监督管理条例、着名商标认定和促进条例、企业工会条例、农村扶贫条例、法律援助条例等；在先试性立法上，制定了武汉城市圈改革试验促进条例，正在制定构建中部地区崛起战略支点条例、优化经济发展环境条例。在立法内容方面，无论是经济立法还是社会领域和其他领域的立法，无论是整部法规还是每项法规中的重点条文规定，都注重发挥立法引领功能，发挥地方立法的先行先试作用，积极引导社会关系的协调发展。在立改废方面，我们既在制定新法中发挥引领作用，又对地方性法规中与上位法不一致、不协调或者不适应经济社会发展的规定，及时进行清理、修改或废止，采取“打包”方式修改法规44件，废止法规6件、法规性决议决定24件，使整个立法工作更好地发挥引领作用。可以说，改革发展的不断深入催生了立法引领功能，立法引领又推动着立法理念的转变、立法机制的创新。
以武汉城市圈改革试验促进条例为例，我们体会，地方立法的引领作用主要体现在以下三个方面。
一是“定向”，也就是明确方向。立法引领作用之一，表现在通过立法明确改革发展的总体方向，凝聚共识，使之不动摇、不懈怠、不折腾。2007年底，武汉城市圈获批全国“资源节约型和环境友好型社会”建设综合配套改革试验区。这是国家促进中部地区崛起、推动区域协调发展的重大战略部署，为湖北加快发展提供了重大历史机遇。按照省委统一部署，省人大常委会在组织多方调研论证的基础上，制定了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，将党中央、国务院有关武汉城市圈“两型社会”建设的重要决策和省委、省政府的重要部署变为全省人民的共同意志，用法规的形式确定武汉城市圈改革试验的指导原则、目标任务、主要措施及相关体制机制，从而为武汉城市圈的改革发展进一步明确了方向。
二是“定心”，也就是坚定信心。立法引领作用之二，表现在通过制度设计，给出改革发展的实现途径，以此统一思想认识，坚定信心。资源节约和环境友好，是武汉城市圈改革试验的关键词。武汉城市圈综合配套改革试验区获批伊始，各方面还存在一些思想顾虑，担心在湖北这样一个“发展不够”的省份搞“两型社会”建设，会增加发展成本，延缓发展进程。对此，省委、省政府按照国务院批复精神，研究制定武汉城市圈“两型社会”改革试验的具体实施方案，旗帜鲜明地提出，湖北的发展不能走以“牺牲环境、滥耗资源”来换取发展的老路子。结合实施方案，城市圈立法在制度设计上从两个方面突显了“两型社会”建设的基本精神：一是规定了产业可持续发展的激励约束、退出补偿制度，以及建立健全促进节能减排、资源节约的市场机制；二是在土地资源的集约使用、可再生能源和节能环保材料的推广应用、资源能源的综合利用、生态环境保护等重点领域作了较为具体的规定。
三是“定力”，也就是凝聚力量。立法引领作用之三，表现在通过立法协调、平衡改革发展中各方面的利益关系，破解体制机制障碍，促进各方形成合力，共同推进改革发展。武汉城市圈是以武汉市为中心，由武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、天门、潜江等9市共同构成的区域统一体。9个城市之间存在经济社会发展水平、对城市圈发展建设的期待、各自发展的着眼点等“三个差异”，也自然存在“1吃8”和“8拖1”的“两个担心”。武汉城市圈的融合与发展，首先要解决的是发展定位和利益协调问题。为此，我们在立法中注意把握几点：第一，从发展理念上解决好定位问题，等高规划，差异发展，实现优势互补和共同发展；第二，从利益关系上解决好和谐共赢的问题，即建立健全利益共享机制，明确武汉城市圈共同建设、共同享有的原则；第三，从具体制度设计上予以充分保障，如明确了建立资源开发补偿、生态环境补偿等制度，建立行政首长联席会议等多层次利益表达协调机制。
该条例实施三年来，武汉城市圈改革试验全面提速，“两型”特色逐步彰显，一体化步伐明显加快，为我省经济社会全面协调发展积累了宝贵经验，提供了重要支撑。
二、我省地方立法引领改革发展的主要做法
（一）立法选项上紧扣导向性。我们在确定立法项目时，坚持事关经济社会全局的优先、保障和改善民生的优先、创新社会管理的优先，突出立法重点，集中立法资源，发挥地方立法在改革发展中的引领作用。一是围绕“先行先试”，开展引领立法。构建中部地区崛起重要战略支点，是党中央对湖北的战略定位，是新时期我省发展的总目标总任务。省委、省政府围绕战略支点建设，组织实施“一元多层次”战略体系。为服务中心工作，省人大常委会党组报经省委和李鸿忠书记同意，提出研究制定构建战略支点条例，以立法形式促进支点建设，并组织召开立法协调会，明确了条例的立法指导思想，即体现“五性”——战略性、纲领性、前瞻性、针对性和可操作性。二是围绕破解改革发展难题，开展引领立法。我省农村贫困人口占总人口的10%，加快贫困地区发展，增加贫困农民收入，是统筹城乡发展，建设小康湖北、和谐湖北的重大课题。为此，我们制定了农村扶贫条例，按照“大扶贫”的理念，强化政府责任，转变扶贫方式，细化扶贫内容，确保在资金、项目、人才、技术等方面向贫困地区倾斜，引领贫困地区加快发展。三是围绕协调利益关系，开展引领立法。随着经济快速发展，部分企业特别是非公有制企业，工会职能缺位、劳动关系紧张。为此，我们制定了企业工会条例，明确了组建工会的企业责任、企业工会的基本职责，建立了工资集体协商、劳动争议调处等机制，积极维护职工合法权益，促进企业健康发展，构建和谐劳动关系。（二）制度设计上体现前瞻性。我们力求通过制度设计的前瞻和创新，引导、推动改革发展在重点领域和关键环节取得突破，从而发挥地方立法在改革发展中的引领作用。我省是科教大省，科研院所多、科技人才多、科研成果多，但科技创新与经济社会发展结合不够紧密，富集的科教资源未能充分转化为现实生产力。究其原因，一是科技投入不足，财政投入分散，效益不高；二是企业尚未成为技术创新的主体；三是科技成果转化不够，产学研机制尚未形成；四是对科技人员的评价激励机制不完善，影响创新创业的积极性。对此，我省科技进步条例有针对性地作出规定：科技投入应当“高于”全国平均水平，财政投入重点向成果转化倾斜；以项目为纽带促进产学研对接，对产学研结合的项目优先立项并给予资助；建立科技人员转化成果的激励制度等。在制定企业国有资产监督管理条例时，涉及到我省国有文化企业的资产是否统一监管问题。经过深入调研，了解到国有文化企业具有意识形态的特殊性，接受主管部门的领导和管理，但经营上又与其他企业具有共性，应当依法纳入企业国有资产的监管范围。借鉴沿海发达地区的经验，结合湖北实际，并报省委同意，条例明确规定对文化企业国有资产实行“统一纳入、委托管理”。这样，既基本上维持国有文化企业现有管理体系，又有利于提高国有资产配置效率，有利于推动我省企业国有资产监管体制改革。（三）工作机制上把握主动性。我们在立法工作中注重发挥主动性和主导作用，积极推动关系改革发展大局的重要立法，从而发挥地方立法在改革发展中的引领作用。湖北是“千湖之省”，因湖而名，因湖而兴，也因湖而困。较长时间以来，由于管理无序、利用过度、保护不力，湖泊数量锐减、面积萎缩、水质恶化、生态功能退化，湖泊问题已经成为影响我省经济社会可持续发展和生态安全的重大问题。然而，我省湖泊保护立法多年来一直卡在地区分割和体制分割上。对此，本届省人大常委会将湖泊立法作为重点立法项目，主动向省委报告；立法调研组逐一走访7个省直相关管理部门，积极协调各方推动湖泊保护立法工作；先后召开15场座谈会和论证会，广泛听取意见。今年5月，备受社会关注的《湖北省湖泊保护条例》颁布实施，该条例坚持保护优先的工作方针，理顺了湖泊管理体制，建立了最严格的保护制度，突出保障措施，突出全方位监督，突出考核问责，从而划定了湖泊保护“高压线”。同时，省人大常委会将立法引领与推动工作相结合，在湖泊保护条例制定过程中，还针对湖泊保护工作存在的突出问题，向省委提出了将“千湖之省碧水长流”上升为全省战略、推进湖泊生态移民、召开全省湖泊保护专题会议等三项建议。目前，省委、省政府正在拿出推进湖泊保护工作的配套措施，计划在下半年召开湖泊保护工作会议，进一步推动该法规的贯彻实施。
三、发挥地方立法引领作用的几点体会
我们的体会，发挥地方立法在改革发展中的引领作用，关键是要把握好以下三个方面的关系。
（一）把握好发挥引领功能与发挥规范功能的关系。规范和引领是立法的两大基本功能，二者不可偏废。注重发挥立法引领功能并不是否定其规范功能，我们在立法实践中注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来，更好地发挥地方立法的整体功能。当前，改革发展进入关键时期和攻坚阶段，需要更加注重顶层设计，更多地从制度设计上去主动谋划，用制度创新引领改革、支撑改革、促进改革；同时，进入法律体系形成后阶段，也需要我们及时总结立法经验，调整立法思路，从“被动立法”向“自觉立法”转变，通过能动的制度构建，为社会主体提供明确的行为预期，来积极引导社会关系发展，推动经济社会全面进步。（二）把握好改革创新与法制统一的关系。我国是单一制国家，实行中央集中领导。国家政体上的这一特点，反映在法制建设上，就是要维护法制统一。在地方立法过程中，必须遵循不抵触原则。地方的各种改革探索活动，都要在法律规定的范围内进行，不得擅自突破。发挥地方立法的引领作用，解决制约改革发展的体制机制问题，要注意地方立法权限，不能借“改革创新”名义，踩法律红线。（三）把握好前瞻立法与实用实效的关系。法属于上层建筑，经济基础对法起决定性作用；但是，法作为基本的社会规范，并不总是消极地反映社会经济形态。一方面，立法来源于经济基础，不能脱离实际、超越发展阶段；另一方面，立法应当适应改革发展的新形势，积极引领社会关系发展，成为经济可持续发展、社会全面进步的“助推器”。这就要求我们要正确把握“超前立法”的“度”，妥善处理法律规范的前瞻性与现实性、倡导性与规范性、原则性与可操作性的关系；要深入分析改革发展中的突出问题，把握经济社会客观规律，适度超前立法；要把立法工作注意力和重点放在解决本地区经济社会发展中的特殊矛盾和突出问题上，针对问题立法，立法解决问题，以增强法规的针对性和可操作性。
（作者： 编辑：湖北省人大常委会）
